Entrevista Periodística hecha por el diario Miradas al Sur que aporta distintas posiciones respecto del rol del Estado y sus instituciones. Les va a servir como material informativo para el taller de Políticas Públicas.

Control del Estado, acceso a la información y participación ciudadana

Año 7. Edición número 327. Domingo 24 de agosto de 2014

Por 

 Eduardo anguita

argentina@miradasalsur.com

Abajo izq.: Rafael Bielsa //Abajo medio.: Oscar Oszlack//Abajo der.: Leandro Despouy

Cuando se analiza el funcionamiento del Estado, los términos corrupción y transparencia aparecen cotidianamente en todos los debates. Sin embargo, en la crónica diaria, en el tratamiento mediático, cuando se los utiliza –la mayoría de las veces desde intereses sectoriales– se soslaya, como cuestión central, cuáles son los alcances y los límites de las atribuciones del Estado y quiénes y desde dónde las deben controlar. Tampoco se habla de la necesidad de la participación ciudadana en ese control. Rafael Bielsa, Oscar Oszlack y Leandro Despouy, en diálogo con Miradas al Sur, aportaron para clarificar el debate.
–Cuando hablamos de política solemos hablar de lo que está más en la superficie y a veces hay que hablar no solamente de los hechos de gobierno sino de lo que son las instituciones en el aparato del Estado. Rafael Bielsa, usted fue síndico general de la Nación, un desafío apasionante…

Rafael Bielsa: –Fue el cargo donde me sentí más útil desde que desempeño la función pública, en el sentido de la relación que hay entre acciones y consecuencias. Fue un cargo que desempeñé con mucha alegría, con muchas ganas. Era también un cargo poco conocido para el común de la gente. Era más difícil explicarlo en otros países, como en Estados Unidos, porque la figura está más repartida, acá se entendía diciendo que era el que controlaba al Poder Ejecutivo hacia adentro, a diferencia de las otras instituciones, esto es, un control de las empresas descentralizadas del Poder Ejecutivo desde su aparato central visto desde adentro del Poder Ejecutivo.

–Si uno lo hablara en términos de administración, ¿control de gestión?
R.B.: –Control de gestión, control de de­sempeño, de cuentas, control ex ante, control durante, control ex post, también tiene mucho que ver con la impronta dentro del marco de Ley de Administración Financiera, de la impronta que cada síndico le da a su gestión
–Oscar Oszlack, usted es de esos académicos que empezaron por el lado de las cuentas, de los números, Colegio Carlos Pellegrini, Facultad de Ciencias Económicas en la carrera de contador y que después un buen día y por algún motivo dijo: “Acá hay que estudiar al Estado”.

Oscar Oszlack: –Me fui a estudiar con una beca de la Dirección General Impositiva, hoy AFIP, me fui a estudiar tributación a la Escuela de Derecho de Harvard. Terminé ese programa y me entró el gusto por la investigación y procuré por todos los medios volver a hacer una carrera, un doctorado. Conseguí una beca del Instituto Di Tella que casualmente estaba formando su Centro de Investigaciones en Administración Pública y fui uno de los diez investigadores que fuimos becados a Estados Unidos, a Francia, a distintos países, y volvimos y formamos el Centro de Investigación en Administración Publica.

–Leandro Despouy, usted ha estado en otras actividades, incluyendo temas de derechos humanos, en el ámbito de la diplomacia y de las relaciones exteriores, pero desde hace algunos años está en un ámbito que es mirar el motor muy desde adentro, muy desde abajo, la Auditoría General de la Nación. 

Leandro Despouy: –Es cierto, la verdad es que mi perfil histórico, mi formación, no era precisamente el control en el sentido de los intestinos del Estado como en definitiva es la función de la Auditoria. Tenía una experiencia diplomática muy extensa que se había complementado con algunos años de exilio, de tal manera que había presidido organismos importantes de derechos humanos, las circunstancias hicieron que en el 2001, cuando el país ya se había derrumbado en esa crisis, fuera convocado para hacerme cargo de la presidencia del organismo. La verdad es que nunca pensé que se habría de prolongar mi actividad como auditor, creo que a partir de ese momento se va a dar un fenómeno, un desa­rrollo de una actividad dentro del propio control que explica de alguna manera que haya permanecido tanto tiempo y ya sí puedo hablar de una experiencia prolongada en esta tarea específica, que no es fácil, es compleja, es turbulenta, implica opinar sobre intereses, sobre situaciones y muchas veces frente a un Parlamento que en principio es el principal destinatario de nuestros informes de auditoría.

–Les propongo que hablemos de los temas que más conmueven desde el lado de la información pública. Y ahí surge una palabra muy meneada, corrupción.

R.B.: –Retomando el hilo conductor que dejó planteado el doctor Despouy, a mí hay una cosa que me interesa subrayar, que es el tema de cómo se toma el auditado la auditoría. Para mí es una bendición como funcionario tener un buen auditor y como presidente de una empresa grande, tener buenos auditores internos, también. Primero porque te ayudan a no equivocarte. En segundo lugar, porque el obstáculo momentáneo de no poder hacer algo, o de tener que hacerlo de una manera distinta a como lo habías pensado es un pequeño precio que se paga al principio, pero que se recupera después. Otra razón tiene que ver con que ni un síndico ni un auditor general, en el caso de Leandro, somos jueces, la Justicia jurisdiccional es una cosa, el control es otra cosa. Que de una auditoría pueda surgir una eventual condena firme son cosas completamente distintas y uno tiene a veces un poquito la tentación de ir más lejos de lo que la Ley de Administración Financiera le permite, y uno tiene que tener una autorrestricción en ese sentido, preservar las evidencias, ser muy cuidadoso. Me pasó con una auditoria de la que en aquel momento se ocuparon mucho, fue en la auditoría a la SIDE, la Secretaría de Inteligencia del Estado, que hasta el momento en que yo intervine rendía información a la Sindicatura General de la Nación, excepto que le mentía, o sea yo aceptaba discutir si la Secretaria de Inteligencia debía o no debía informar, lo que era indiscutible era que no podía informar y mentir. Entonces, ésos son los momentos en los que se corre el riesgo de mezclar los roles y donde más prudente y mas atado a la ley uno debe ser que en otras ocasiones.

–Un caso de estudio.

R.B.: –Tomando a la Secretaría de Inteligencia como un caso de estudio, el primer error, el error de informar mintiendo, puede conducir a un segundo error, que fue un dictamen del procurador del Tesoro que era secreto, salvo una disposición que me era aplicable, por la cual el procurador interpretaba que no se me debía informar, lo cual es un absurdo. Un dictamen secreto del procurador del Tesoro de la Nación. Es una cosa absolutamente absurda. Si la Secretaría de Inteligencia hubiera dicho desde un primer momento: “Miren, señores, esta información está amparada por el secreto, en todo caso lo sometemos a un juez contencioso administrativo para que resuelva si la inteligencia de la ley es correcta o incorrecta”, hubiéramos seguido de manera más prolija.

–Muchas veces el problema para entender estas cosas es que no se sabe bien cómo es el Estado, que la Auditoria Nacional de la Nación depende del Congreso de la Nación, que la Sindicatura depende del Ejecutivo…

O.O.: –Max Weber decía que el Estado o la burocracia es una caja negra y sigue siéndolo, digamos, es una caja negra sobre todo para el ciudadano común que conoce muy poco sobre el Estado. Hoy en día hay tendencias que están manifestándose y están creciendo en todo el mundo hacia lo que se conoce como gobierno abierto, el gobierno abierto es un movimiento que en realidad viene de hace mucho tiempo, pero que en realidad fue impulsado por una serie de países, hoy en día hay 65 países en todo el mundo que forman parte de una alianza del gobierno abierto, que procura fundamentalmente tres cosas: la transparencia, por un lado; la participación ciudadana, que es fundamental, y en tercer lugar la interacción tanto de los ciudadanos con el Estado como entre los organismos del Estado. En realidad, estamos todavía en una etapa inicial, hay mucha confusión todavía sobre el tema porque se cree que el gobierno electrónico es igual a gobierno abierto, pero gobierno abierto implica varias condiciones, implica la posibilidad de acceso del ciudadano a la información pública, implica la posibilidad de que los funcionarios públicos escuchen al ciudadano, que los ciudadanos participen en la producción de las leyes y de los planes de gobierno, implica el seguimiento control y evaluación de la función pública. Y eso está basado en un contrato fundamental que a veces se olvida, todavía seguimos hablando del ciudadano como el administrado, una especie de sujeto pasivo, cuando en realidad es el principal de la relación, la ciudadanía establece con el Estado una relación entre principal y agente. El Estado es el agente de la ciudadanía, el ciudadano es el principal y, por lo tanto, y estamos hablando del tema de control, el Estado tiene que rendir cuentas al ciudadano, es la obligación fundamental.

–Un control que terminaría con cierta connivencia entre empresas, políticos, funcionarios, entre otras cosas.

L.D.: –Yo creo que no hay una economía sana si no está acompañada de un adecuado y oportuno control. Este es el principio. El reconocimiento de que la gestión tiene que ser responsable y transparente ya es un principio inherente al sentido del Estado democrático moderno. El funcionario tiene que rendir cuentas, no se puede administrar fondos públicos, ser depositario de fondos y ocultar la rendición de cuentas. Son cuestiones elementales, si uno entiende el control como este mecanismo tan beneficioso, seguramente el resultado va a ser una auditoria oportuna, precisa y detallada. Ahora, ¿dónde está la dificultad concreta? No tenemos una cultura del control y esto se refleja en que uno pide la información y la información se da, no se da, se da incompleta, se da imprecisa, no se da a tiempo. ¿Por qué? Porque al mismo tiempo revela un manejo de los fondos totalmente al margen de la propia legalidad y la regulación. Cuando uno ve las grandes transferencias va a ver que no hay entremedio.

R.B.: –Yo me quedé pensando una cosa interesante que dijo Oscar. Los Estados no son hechos de la naturaleza porque la alianza de Estados, la alianza para Estados más abiertos, los atributos de transparencia, de cooperación, de participación ya eran cosa de los protoestados, de Esparta, de Atenas, no son cosas nuevas. Una forma, como decía Max Weber, de caja cerrada es funcional a un modo de concebir al ciudadano o al administrado. El Estado abierto pretende que el Estado sea una cosa que te sirva, que te preste un servicio, que vos lo sientas inmediatamente, que lo sientas cerca.

O.O.: –En Atenas los ciudadanos iban a la plaza pública a discutir el futuro de la polis mientras los esclavos se quedaban en casa haciendo la tarea del hogar, entonces así era fácil. Hoy en día el ciudadano no participa, hay una aversión a la participación, el ciudadano participa únicamente cuando tiene un derecho conculcado o tiene un interés que ha sido avasallado. Eso hay que ampliarlo. Pero me gustaría decir algo mas respecto de lo que dijeron Despouy y Bielsa: la gestión pública es una gestión en tres tiempos, gestión hacia el futuro, planificar, programar; una función al presente, que es ejecutar, y es una función mirando al pasado, que es hacer el control y la evaluación de lo que ocurrió. Si uno no planifica y no programa, y en realidad hay muy poca planificación y muy poca programación, es muy difícil que haya evaluación y control porque ¿contra qué comparamos?

–Para ir a esta cuestión de los tres tiempos, cuando se discute el presupuesto anual, que ahora se discute más o menos en tiempo, ¿se discute en forma? ¿Se están discutiendo presupuestos para asignar y después controlar de una manera eficaz?
R.B.: –Un presupuesto tendría que estar dentro de un marco de objetivos. Ese presupuesto puede ser discutido de cara a los objetivos que se tienen que lograr. Si no hay expresamente una serie de objetivos que tiene que ver con las partidas presupuestarias, ¿contra qué discutís? Discutís un guarismo, no discutís una acción de gobierno…
–Claro, “El Ministerio de educación aumentó 0,3%…”.
R.B.: –Sí, pauta inflacionaria. Eso.

L.D.: –Yo creo que hay aspectos muy interesantes en el tema del acceso a la información, porque nosotros ya vivimos en un mundo donde ya hay una jurisprudencia del sistema interamericano con respecto a la obligación de los Estados de entregar información inclusive a los ciudadanos, y con más razón a los organismos que tienen la función precisamente de opinar, evaluar y controlar. Para ir a un ejemplo muy claro, el tema del Presupuesto, una de las herramientas más importantes que la Constitución prevé de control político y de control técnico del Parlamento es la aprobación del Presupuesto y de la cuenta de inversión, vale decir de la ejecución presupuestaria. ¿Qué es lo que uno ve? Primero que la aprobación del Presupuesto en general, en la cultura presupuestaria moderna tendría que contener un plan de gobierno con metas, parámetros para medir la concreción de esas metas. Y en general esto está completamente ausente. La particularidad que presenta Argentina que hay una enorme discordancia entre el Presupuesto que se aprueba y el que se ejecuta. Cuando uno va a ver el Presupuesto ejecutado, va a ver que por determinadas herramientas que el Parlamento ya ha delegado al Ejecutivo en el manejo por los superpoderes, por los decretos de necesidad y urgencia, por las disposiciones administrativas que ni siquiera son controladas con posterioridad, hay diferencias que son diferencias que se traducen en la posibilidad concreta de una mayor ejecución discrecional por parte del Ejecutivo. Y aquí es donde de alguna manera el Presupuesto se va transformando en una alegoría peligrosa, porque esto habilita al Ejecutivo a hacer transferencias que pueden llegar a ser discriminatorias, discrecionales, por ejemplo hacia las provincias. Las transforma en un verdadero instrumento, una herramienta política muy poderosa.

–Cuando se menciona a los decretos de necesidad y urgencia, los superpoderes, estamos hablando de un Estado que, muy tempranamente, Guillermo O’Donnell calificó de Estado burocrático autoritario. Y esto se ha profundizado porque en los años ’90, con las leyes Cavallo, que hoy no se han discutido y no se han derogado…

O.O.: –Hace muchos años, un economista heterodoxo como fue Albert Hirsch­man decía que había un estilo latinoamericano de toma de decisiones donde la motivación prevalece sobe la comprensión, es decir, hay una compulsión a actuar que es mucho más fuerte que el verdadero conocimiento sobre aquello sobre lo que se actúa. Eso, digamos, explica de alguna manera los DNU, explica esa compulsión por actuar y por conseguir resultados rápidos, a veces sin reflexión o sin pasar por el Parlamento. En ese sentido creo que hay que hacer una reflexión más profunda. Decía Despouy que hay un problema de falta de una cultura del control. Yo creo que además de eso, además hay una falta de la cultura de responsabilidad. Hemos acuñado, más que acuñado, estamos utilizando en español el término “uncountability”, que lo traducimos como rendición de cuentas, y hay una serie de palabras en español que utilizamos que no tienen un significado claro respecto de su original en inglés, por ejemplo. Todos estos términos en realidad maltraducen términos de otros idiomas, inglés y alemán, pero ni portugués, ni francés ni italiano ni español... Tiene que ver con la responsabilidad, porque cuando un idioma incorpora un término, para con ese término designar un valor o un aspecto de la realidad, es que ya está incorporado a la cultura, no está incorporado a la conciencia ordinaria. La idea de la “uncountability”, que yo la traduzco como “respondibilidad”, que no es lo mismo que responsabilización, no es convertir a alguien, un sujeto pasivo, de rendir cuentas, sino más bien un sujeto que activamente ha adquirido el valor de rendición de cuenta.

–¿Cómo hacemos para conjugar con lo nuestro lo que nos dan otros Estados, otras culturas, otras sociedades y tratar de aprovechar? De Yrigoyen y de Perón algo podríamos aprender, la chusma que daba vueltas alrededor de la Casa Rosada, los cabecitas negra algo dejaron en materia de derechos y participación…

R.B.: –Sí, quizás no se opongan las cosas. En primer lugar, quizás cuando tomamos con poco beneficio de inventario arrancamos mal. Yo veo una tragedia argentina que es de muy difícil dimensión. Nosotros arrancamos con una Constitución Nacional de cuño anglosajón, con control de constitucionalidad cualquier juez puede declarar inconstitucional una ley, pero tomamos códigos de fondo y de forma del continentalismo europeo, donde la Justicia era una rama de la administración, y por eso acá se dice, a mi modo de ver erróneamente, el “juez inferior”, cuando habría que decir el juez anterior, porque no hay jueces inferiores, porque cualquier juez puede declarar la inconstitucionalidad de una norma. En segundo lugar, en algún sentido estamos formateados, cada uno admirando y criticando distintos aspectos culturales de allí donde fue, estudió, vivió y tuvo aprendizajes. Yo lo que digo es que hay que mirar con una mirada crítica lo que está pasando, como decía Rimbaud, ser moderno, hay que ser moderno. En este momento en Francia hay un debate extraordinario sobre el achicamiento de las regiones, de lo que nosotros llamaríamos las provincias, que tiene mucho que ver con la reforma del Estado, porque es muy caro, a medida que vos vas multiplicando las reparticiones administrativas en un país vas encareciendo, porque vas multiplicando órganos que son de semejante morfología. Ahí hay una cosa interesante para aprender, interesante para seguir, para leer, entonces ¿por qué privarnos de esa experiencia real de concentración de algunas cosas concentrables en donde se puede concentrar? Por otra parte hay otros debates, vamos a tomar un debate de al lado, España, el debate de las autonomías, es un debate de la delegación entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos extraordinario porque tiene que ver con las culturas, las vocaciones, con la necesidad que sienten algunos pueblos como el catalán por poner un ejemplo. O lo que está pasando en Escocia. Entonces, me parece que ¿en qué consiste ser moderno? En primer lugar en no tener prejuicios; en segundo lugar, también ser moderno es que te duela el sufrimiento de los demás.

–Queda claro que el Estado hay que reconsiderarlo, reformularlo, repensarlo. Ahora, mucha gente dice “bueno, pero yo me informo por los diarios y noticieros y cuando escucho las noticias, escucho hablar de corrupción y no entiendo si hay tanta posibilidad dentro del Estado para que un señor haga discrecionalmente lo que ni siquiera en un kiosquito se puede hacer”. Es decir, si yo entrego como cajero del banco, entró tanta plata, salió tanta plata y no me puedo llevar un peso, y cuando entrego la rendición de cuentas del maxikiosco no me puedo llevar ni un peso, ¿qué sucede para que de repente aparezcan auditorías como aparecen o sospechas o investigaciones periodísticas que dicen “señores acá hay gente que se está llevando mucho de lo que no le toca”. Entonces uno se inquieta y se pregunta: “¿será que el déficit fiscal es culpa de la corrupción?”. Es decir, aparece el fenómeno de la corrupción en la superficie de una manera muy inquietante.

L.D.: –Está claro que el Estado moderno exige mayor responsabilidad, mayor transparencia. El Estado oscuro, clandestino, conduce inevitablemente a la sospecha. Ese Estado moderno requiere cada vez más del control, mayor cercanía del control, mayor transparencia. Entonces, el acceso a la información es un principio básico y creo que en un Estado moderno no hay elementos, información, que deban ser clandestinizados frente a los organismos de control. La experiencia a la cual Bielsa hace referencia como síndico general está probando ya hace varios años la importancia que tenía que la Sigen tuviese acceso a ellos. Y esto se aplica a todos los principios. Lo otro es que este Estado moderno implica una mayor complejidad y para eso son necesarias las respuestas intermedias, ya no basta la división de poderes sino de toda esta pléyade de organismos con los ombudsman, los defensores del pueblo, la fiscalía de investigaciones administrativas, las auditorías generales, las contralorías. Son elementos que van a reforzar esa división de poderes y le van a otorgar a cada uno de ellos la posibilidad de cumplir mejor su función, por eso es que la Auditoría opera dentro del ámbito del Legislativo, si el Legislativo tomara, como dice la Constitución, nuestros informes podría tener una serie de iniciativas y sin duda transformar nuestros informes en recomendaciones, leyes, en toda una serie de cuestiones que no acontece. Entonces, lo que nosotros podemos pedir como responsables del control es que ese Estado transparente se ejerza, y por lo tanto el acceso a la información sea una cuestión básica. Pero nosotros tenemos dificultades para acceder a la información. Otra cosa que quiero decir es que estos organismos tienen que funcionar y no funcionan como corresponde. De la auditoría de la sindicatura de Bielsa, donde él decía: “Nosotros colaboramos, pero colaboramos controlando, no somos asesores sino que cumplimos una función” y esto fue su doctrina. Entonces ahí estamos cumpliendo la función que lo llevaba a lo mejor a tener una situación irritable con respecto al Ejecutivo, que no le quería entregar esa información que él necesitaba. Entonces ahí tenemos un ejemplo, pero hoy en día no hemos progresado, la Sigen no publica sus informes de auditoría.

O.O.: –El control es importante pero también es importante la sanción. Estábamos hablando si hay que ir al continentalismo europeo para encontrar inspiración, yo recuerdo un dialogo entre dos subsecretarios, uno chileno y uno argentino. El argentino le decía: “¿Y por qué creés que este decreto va a ser cumplido?”. Y el chileno le decía: “Porque es un decreto del presidente de la nación”. Es decir, fue una respuesta natural cuando había cierta incredulidad de que un decreto no iba a ser cumplido. Yo sé de los informes de la auditoría, conozco, he leído unos cuantos, hemos estado con Despouy en alguna mesa redonda inclusive, ¿y dónde está la sanción? Miren, en los últimos años yo hice un estudio para ver cuáles son los mecanismos de control que han sido creados en los últimos 20 años…

–¿En la Argentina?

O.O.: –No, en general de todos lados. Hay interpelaciones, juicio político, tablero de control, premio a la calidad, contratos de gestión, competencia administrada, carta compromiso, plebiscitos, iniciativa popular, audiencia pública, revocatoria en mandato, controles constitucionales, administrativos, control vía social, vigilancia ciudadana, defensoría del pueblo, oficina anticorrupción, auditorías general de la nación, sindicaturas y no mejoró el control ¿no? ¿Qué está pasando entonces?

R.B.: –Y bueno, me parece Oscar que, es doloroso decirlo, pero la Argentina tiene una compulsión a la repetición, porque no puedo dejar de pensar mientras te escucho en Carlos Nino, un gran jurista penalista, constitucionalista, filosofo, escribió un libro Un país al margen de la ley, donde podemos leer…

–Lo escribió en los primeros años de Afonsín.

R.B.: –Exactamente. Podríamos leer una página de ese libro y sería una segunda guitarra a tu punteo en este preciso instante. Entonces, me parece que es curiosa esta autofagia argentina, ese agujero negro que hace que nos devoremos. Fíjense una cosa que tiene mucho que ver con esto, qué difícil nos resulta elogiar, decir qué buen funcionario es el señor Despouy, qué excelente diputado fue el señor fulano de tal en el control del presupuesto. Nos cuesta, no nos celebramos, tenemos un pudor, nos hacemos daño. Entonces yo asocio lo que dice Oscar con este volver a empezar, ésta sería como “Begin to begin”, como la canción de jazz, es siempre un volver a empezar, volvemos a empezar, refundamos, llega una nueva autoridad, empieza de cero, lo primero que hace cambia lo atributos de imagen, reemplaza la secretaria privada, cambia el staff, la línea, la gente de planta permanente, cuando es al revés, un buen funcionario público de los que tenés tantos y de los que tantos hay en la Sigen no es un activo gubernamental, es un activo estatal, no es mío, no es del que me precedió y del que viene, es del Estado.

–La última pregunta que les quiero hacer a ustedes, hablando de la diferencia que hay entre el Gobierno, sin demérito de lo que significa un gobierno electo democráticamente en un país que sufrió las cosas que sufrió, pero lo que significa el hecho de dejar sentadas instituciones y qué cosas podemos hacer. Así como Alfonsín en un momento dijo “bueno, señores, vamos a ser administradores gubernamentales”, ¿qué cosas se pueden hacer hoy para formar un Estado donde el control de gestión y el rendimiento de cuentas estén asimilados como tareas indelegables?

L.D.: –Yo entiendo que el tema específico de la culminación del control es la verificación para que el auditado reconduzca, enmiende la situación y eventualmente el Ejecutivo sancione. Y yo creo que en ese sentido históricamente el país presenta una enorme debilidad. La sanción no existe, por lo tanto tampoco el estímulo al cumplimiento.
R.B.: –Un pequeñísimo ennegrecimiento de esa tinta: a veces es peor porque en ocasiones existe una sanción que es la sanción mediática, que es injusta, y a los 10 años viene la sentencia judicial que es absolutoria.
O.O.: –Efectivamente necesitamos institucionalización. Yo tengo fe de que, en la medida en que desde el Estado se promueva la participación ciudadana, va a ser la presión del ciudadano la que va a permitir en todo caso contrabalancear este desequilibrio que existe hoy en día en la función pública, existe un desequilibrio del lado del control, el ciudadano tiene un rol que cumplir en este control.