El Personal del Estado Nacional (2003 a 2009) [1]
Andrea López y Norberto Zeller
Introducción
Este trabajo
propone un análisis de las mutaciones operadas a nivel del personal del Estado
Nacional ya que, junto con la nueva composición del gasto público, representan un claro indicador de las transformaciones
estatales en materia de políticas
públicas, competencias institucionales y estructura organizativa. Asimismo,
estas variables generan un alto impacto sobre el mercado de trabajo, dado que el rol del Estado como empleador influye en el
conjunto de las relaciones laborales y el presupuesto público incide en la distribución del ingreso nacional
y -por consiguiente- en la calidad de vida de la población.
Desde una
perspectiva cuantitativa, la disminución (producida en la década del noventa)
como el aumento (que tuvo lugar a principios de la década de los setenta) del
personal del Estado afecta las tasas de Actividad, Empleo y Desempleo. Esta repercusión
es mayor cuando se considera a los Estados Provinciales y sus Municipios y a las
diferencias regionales económicas y sociales. A su vez, los salarios del sector
público también intervienen como
parámetro del sector privado.
Otros
aspectos, poco considerados en los análisis habituales, se refieren a la importancia
del Estado como empleador de personas con formaciones técnicas, profesionales
universitarias y de carácter específico, como salud pública, educación,
seguridad, derecho administrativo y del trabajo, economía del sector público y
políticas sociales, entre las más relevantes a considerar. En casi todas estas
ramas del conocimiento el Estado ocupa a un numeroso plantel, destacándose su
elevada incidencia en la tasa de empleo de esas profesiones, como es el caso de las ciencias exactas y las
ciencias sociales. En este sentido, en los distintos organismos civiles y
militares del Estado Nacional encontramos recursos humanos con formación profesional
que han tenido –históricamente- bajas oportunidades de inserción en el sector
privado, debido a que el complejo científico-tecnológico del país es
mayoritariamente estatal.
Como se verá
en los próximos apartados, la revitalización del empleo público se opera tras la
crisis de los años 2001-2002, época que muestra el nivel más bajo en la
cantidad de agentes del Estado Nacional desde la década de los años setenta, en
consonancia con la mayor crisis del mercado de trabajo argentino (Zeller y Rivkin, 2003). Dicha caída es el resultado progresivo de las
políticas neoliberales implementadas a partir del año 1989, que –por diversos
factores- produjeron una concentración mayoritaria de los recursos humanos de
la Administración Pública en las funciones de Defensa y de Seguridad interior.
En la fase
post-crisis -1998-2002- comienza un período de recuperación estatal y a partir
del año 2005, luego de la negociación de la deuda fiscal con el F.M.I, se
observa un aumento del Presupuesto Nacional y un incremento en el empleo
público. Dicho crecimiento del personal estatal muestra un comportamiento
dispar en los distintos subsectores del Estado Nacional, vinculado tanto a
demandas sociales como a iniciativas políticas del elenco gubernamental. La
ampliación del personal universitario, científico, del Ministerio de Trabajo y de la ANSES es
producto de decisiones gubernamentales, mientras que la mayor cantidad de
empleados vinculados a la seguridad interior y el Poder Judicial puede ser
considerada como una respuesta a
demandas sociales vigentes.
Pero desde
una perspectiva histórica, es significativo que, desde la cuasi disolución del
Estado, ejemplificada en las leyes de Emergencia Económica de 1989 y 2002, y luego de un breve período post crisis, se
decida incrementar el personal docente universitario y científico-técnico en una magnitud preponderante
respecto del resto de las actividades estatales, en especial, si consideramos
que el accionar de estos planteles sólo puede mostrar resultados y/o impactos en
la sociedad civil en un mediano y largo plazo. Pese a estas variaciones, cabe destacar que
los cambios más significativos apreciados durante el mandato presidencial del Dr. Néstor Kirchner
(2003-2007) y los primeros años del gobierno de la Dra. Cristina Fernández de
Kirchner (2008/2009) se relacionan con la recuperación de competencias
estatales en materia educativa, económica y social, a través de la reorientación del gasto público, con el
restablecimiento de la capacidad recaudatoria y -en menor medida- con el crecimiento del personal
estatal nacional.
Para la
revisión planteada, presentamos un abordaje cuantitativo del personal del
Estado Nacional, en lo que concierne a su evolución histórica y a las
características centrales de su distribución organizativa desde el año 2003 al
año 2009. Las principales fuentes
corresponden a los datos proporcionados por los “Anuarios Estadísticos” del INDEC, (años 2007, 2008 y 2009, en tanto
últimos datos disponibles al año 2012), los Presupuestos del Estado Nacional y
los datos provistos por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y
Finanzas Públicas. Estas fuentes, si bien son las más exhaustivas y certeras
disponibles, utilizan distintas metodologías de tratamiento de la información.
Por tal motivo, decidimos incluirlas, siguiendo el análisis particularizado de
cada caso, de acuerdo con los datos seleccionados para su estudio[2].
1.
El
personal total del Sector Público Nacional
El total del personal estatal nacional para
el año 2009 es de 620.224 agentes. Desde el año 2003 al año 2009 se observa un
crecimiento en 142.686 cargos, cifra que representa un aumento de 17.836 cargos promedio por año y un
incremento del 27% en 7 años. (Cuadro 1).
Cuadro 1. Recursos Humanos del Sector Público Nacional
Sector
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
2009
|
Total
|
477.538
|
500.061
|
527.668
|
553.346
|
566.702
|
601723
|
620.224
|
100%
|
Administración Nacional
|
266.221
|
269.654
|
284.480
|
290.159
|
295.404
|
303.947
|
315.767
|
50,9
|
Universidades
Nacionales
|
163.215
|
167.738
|
177..958
|
192.191
|
192.761
|
216.487
|
223.694
|
36,1
|
Sistema
Financiero
|
18.917
|
19.482
|
19.452
|
19.887
|
20.888
|
21.401
|
21.015
|
3,4
|
Empresas y
Soc. Estado
|
9.500
|
21.927
|
23.752
|
29.233
|
35.488
|
38.117
|
40.250
|
6,5
|
Otros Entes
(AFIP, etc.)
|
19.685
|
21.260
|
22.026
|
21.876
|
22.161
|
21.771
|
22.436
|
3,6
|
Fuente: Elaboración propia en base a
Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
Este promedio
de ampliación puede ser considerado bajo, si se toma en cuenta para su análisis
factores tales como el crecimiento demográfico del período, el crecimiento del
PBI, el incremento del empleo privado -y en especial del empleo formal-, el
aumento de la recaudación y del gasto público, y los factores poco mensurables
de las demandas ciudadanas y sociales. En efecto, desde el 2003 al 2009, la población
aumenta de 37,9 millones de personas a 40,1 millones. Asimismo, a partir de
2003, la tasa de empleo pasó de representar un 36,3% de la población a situarse
alrededor del 42% entre 2009 y 2010, mientras que, para este último año, el empleo registrado se había incrementado en
casi un 65% con respecto al año 2002, implicando la generación de casi tres millones
de puestos de trabajo. En tanto, durante el
período 2003-2009, la relación entre el Gasto Público Nacional y el PIB oscila
entre 15,6% (2003) y el 23,3% (2009), destacándose el resultado superavitario del
balance fiscal, salvo para el 2009, cuyo
déficit implicó el 0,6% del PIB (CIFRA, 2011) y (Ministerio de Economía, 2009).
El
INDEC clasifica al personal del Estado Nacional en cinco categorías: la Administración Nacional, que comprende a
la Administración Central (agentes públicos de los tres poderes y las
principales actividades del Estado Nacional), la Administración Descentralizada
y los Institutos de Seguridad Social; Le siguen, las Universidades Nacionales, incluyendo al personal docente y no
docente; el Sistema Financiero, que abarca
al personal de los bancos nacionales; las empresas
del Estado (S.E.) y los denominados Otros Entes Públicos, como la AFIP.
En esta clasificación, el personal universitario nacional tiene
un peso significativo, dado que representa alrededor de una tercera parte del
total de agentes públicos (36,1 %). Por lo tanto, su exclusión o inclusión en
el análisis de los recursos humanos del Estado modifica cualitativamente el
abordaje del estudio, ya que si restamos del total del personal del Sector
Público Nacional a los agentes de las universidades nacionales, la cifra se
reduce a la suma de 396.530 cargos. Para el caso de la Administración Nacional, la
cifra alcanza a menos de 350.000 personas, vinculadas en su
mayoría a las fuerzas de seguridad interior y a los planteles militar y
judicial. Otro núcleo importante comprende al personal con funciones
recaudadoras (AFIP).
Si tomamos las cifras por sector, el personal de la Administración Nacional constituye,
para el año 2009, la mitad de los agentes del Estado Nacional. Pese a que se
observa un incremento -respecto del año 2003- en 49.546 cargos, su participación se mantiene en forma estable, con
una disminución de su peso relativo en el total, que oscila del 55,7 % en 2003,
al 50,9 % en 2009 (Ver Cuadro 1).
En cuanto al personal docente y no docente de las
Universidades Nacionales, se incorporan 60.479 agentes. Mientras que el personal docente universitario evidencia
-desde el año 2003 a 2009- una
ampliación de 51.247 cargos, los no docentes reflejan -para la misma etapa-
un aumento mucho menor , con 9.232 cargos. En este caso, si bien el plantel
universitario creció en participación porcentual respecto del total nacional, su
participación en términos absolutos es aún más significativa.
En el sector de
las Empresas y Sociedades del Estado,
los recursos humanos casi se cuadriplican. Aunque su incidencia en el total es
de apenas el 6,5 % para el año 2009, su expansión
–desde el 2003 al 2009- es del orden de los 30.750 cargos. En tanto, durante el período bajo análisis, el personal
de los Otros Entes Públicos se
mantiene estable y aumenta en sólo 2.751 agentes, experimentando
una baja en términos porcentuales del 4,1 % en 2003 al 3,6 % en el año 2009[3]. Por su parte, en el Sector Financiero se observa una suba de 2.098 cargos, pero -en
términos porcentuales- reduce su participación del 4 % en 2003 al 3,4 % en el
año 2009.
Como síntesis,
puede resaltarse que, sobre el total de los recursos humanos para el período, el
sector de mayor crecimiento -en términos
absolutos- fue el del personal universitario, seguido por los agentes de la
Administración del Estado Nacional y de
las Empresas y Sociedades del Estado. Este último sector evidencia el mayor
aumento en términos porcentuales, a la vez que el personal del Sistema
Financiero Público y el de los Otros Entes Públicos se mantienen estables y
pierden participación relativa.
El perfil
cuantitativo de los cambios pone de manifiesto, además de la ya comentada
relevancia del sector universitario estatal en el total las políticas públicas
nacionales, la ampliación de los planteles
en las Empresas del Estado, debido a la recuperación del rol estatal como
productor y prestador de servicios públicos. A tal efecto, debemos señalar el
retorno a la administración estatal de empresas privatizadas en los años
noventa, como el Correo Oficial, AySA, Aerolíneas Argentinas, Yacimientos
Carboníferos Fiscales, TANDANOR, Fábrica Material Córdoba, Espectro
Radioeléctrico, etc. y la creación de
nuevas empresas públicas como ENARSA, Canal Encuentro y Televisión Digital
Pública, etc.
En el caso del
Sistema Financiero, que comprende al Banco Central, el Banco Nación, el Banco
de Inversión y Comercio Exterior y el Banco Hipotecario (de propiedad mixta),
se observa un estancamiento relativo en la cantidad de personal, a pesar del mayor
involucramiento en el sistema financiero
(extensión de depósitos y préstamos).
De esta forma,
el incremento del empleo público no resulta elevado, si se considera que aún se
mantiene muy por debajo del nivel registrado en el año 1990 – con más de 800
mil cargos- ( Zeller y Rivkin, 2003). Tampoco parece sobredimensionado, si se
toma en cuenta –como ya se mencionara- el crecimiento demográfico de la
población (más de 3 millones de personas) y la creación –en el período
2003-2008– de 2,76 millones de empleos (Ministerio de Economía, 2009).
El personal de la Administración Nacional
La Administración Nacional incorpora -para
todo el período bajo análisis- 49.546 agentes. Dicho aumento expresa la ampliación de la estructura ministerial,
las nuevas funciones estatales y el fortalecimiento de algunos organismos
descentralizados, junto al crecimiento del personal del Poder Judicial. Para el
análisis de su incremento -menor al 20 % en los 7 años considerados- también
debe mencionarse la incorporación a la planta transitoria de los agentes contratados por tiempo determinado hasta el
año 2002 (Cuadro 2).
Mientras que
la Administración Central
experimenta una suba –a lo largo de 7 años- en 37.376 agentes (16,30 % de aumento respecto al año 2003), los Organismos Descentralizados crecen en 6.900 agentes (22,15 % respecto al año
2003). En estas unidades, sus recursos humanos comienzan a elevarse a partir
del año 2005, por las políticas de fortalecimiento de organismos como el
SENASA, el INTA, el INTI y otros entes dependientes de la Secretaría de
Cultura.
Cuadro 2. Recursos Humanos de la Administración Nacional
Sector
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
||
Total Administración
Nacional
|
266.221
|
269.654
|
284.480
|
290.159
|
295.404
|
303.947
|
315.767
|
||
Administración Central
|
229.214
|
232.417
|
245.581
|
250.385
|
255.259
|
261.275
|
266.590
|
||
Organismos
Descentralizados
|
31.146
|
31.376
|
33.038
|
33.913
|
34.273
|
36.800
|
38.046
|
||
Instituciones de
Seguridad Social
|
5.861
|
5.861
|
5.861
|
5.861
|
5.872
|
5.872
|
11.131
|
||
Fuente: Elaboración propia en
base a Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
El mayor desarrollo
corresponde a los Institutos de
Seguridad Social (ANSES y Cajas del Personal Militar y Policial). Como se observa, dichas agencias mantienen
una cantidad estable de personal entre los años 2003 al 2006, mientras que
-a partir del año 2007- se advierte una mayor gravitación, por los
cambios operados en la política de seguridad social y por la estatización de la gestión del
sistema jubilatorio en el año 2008. En
este sentido, cabe consignar que gran parte de los planteles de las empresas
privadas y AFJP pasaron a depender de la ANSES, lo que explica, para el año
2009, la casi duplicación del personal, con 5.259 agentes más respecto de los dos años anteriores. De todos
modos, la evolución de estas dotaciones es poco significativa respecto del
incremento –durante el período considerado- en la cantidad de beneficiarios de
jubilaciones y pensiones (casi dos millones de personas), así como por la
cobertura de las asignaciones familiares, seguros de desempleo y de los retiros
y pensiones militares y de la Policía Federal.
2. El personal según su pertenencia a los Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Si analizamos
la Administración Nacional según la
organización de la división de los poderes del Estado, puede destacarse que del Poder Ejecutivo Nacional depende casi el 90 % del total de los
agentes públicos. En este caso, se
aprecia un incremento de 43.035 cargos
durante los 7 años considerados, cifra que representa, respecto del año 2003,
un 18.28 % de aumento. Por su parte, el Poder Legislativo Nacional muestra un estancamiento en sus planteles, y ocupa apenas
el 3,5 % del personal de los tres poderes. En cambio, el Poder Judicial Nacional se elevó en 5.566 cargos, con un aumento
del 26,80 % respecto del año 2003 (Ver Cuadro 3).
En términos
generales, la evolución del Poder Ejecutivo acompaña la ampliación de las
estructuras ministeriales y la recuperación de las funciones económicas y
sociales del Estado, debilitadas o expropiadas de la esfera pública desde la
década de los 90. A su vez, el Poder Judicial experimenta el mayor incremento
proporcional, sobre todo a partir del año 2005, donde el fortalecimiento de las
estructuras judiciales comienza a cobrar mayor impacto, debido a la relevancia
que adquiere la política de derechos humanos en la agenda del gobierno.
Cuadro 3. Recursos Humanos del
Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Poderes
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
% 2009
|
Total
|
266.221
|
269.654
|
284.480
|
290.159
|
295.404
|
303.947
|
315.767
|
100
|
Poder Ejecutivo
|
235.409
|
238.797
|
235.082
|
256.723
|
260.249
|
267.384
|
278.444
|
88,2
|
Legislativo
Nacional
|
10.040
|
10.022
|
10.243
|
10.550
|
10.661
|
10.850
|
10.985
|
3,5
|
Judicial
Nacional
|
20.772
|
20.835
|
21.155
|
22.886
|
24.494
|
25.713
|
26.338
|
8,3
|
Fuente: Elaboración propia en base
a Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
3. El personal del Poder Ejecutivo Nacional.
Entre los años
2003 al 2009, el Poder Ejecutivo Nacional incorpora 43.035 personas, lo que supone un
18,28 % de aumento respecto al año 2003. De ellos, algo más de 7 de cada 10
personas cumple tareas en las fuerzas de seguridad interior y militar (el 72,79
%). En tanto, apenas el 27 % (75.764 personas) se
distribuye entre el personal civil que integran los distintos Ministerios
(Administración Central del PEN), los Organismos Descentralizados y las Instituciones
de Seguridad Social (Ver Cuadro 4).
Cuadro 4
Recursos Humanos del Poder Ejecutivo Nacional por ministerios y otros
organismos. 2003-2009.
Ministerios
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
Total
|
235.409
|
238.810
|
253.082
|
256.723
|
260.249
|
267.384
|
278.444
|
Presidencia de la Nación
|
3.833
|
3.019
|
2.986
|
2.979
|
3.010
|
3.127
|
2.777
|
Jefatura de
Gabinete
|
739
|
926
|
962
|
964
|
1.213
|
1.215
|
1.300
|
Ministerio del
Interior
|
714
|
836
|
955
|
961
|
878
|
698
|
699
|
Min. Rel.
Exteriores
|
1.575
|
1.575
|
1.762
|
1.606
|
1.809
|
1.822
|
1.936
|
Min. Justicia
|
1.688
|
1.456
|
1.440
|
1.451
|
1.510
|
1.777
|
2.550
|
Min.
Defensa
|
716
|
716
|
585
|
743
|
710
|
938
|
971
|
Min. Economía
|
2.992
|
3.941
|
3.869
|
3.868
|
3.917
|
3.950
|
3.182
|
Min. Producción
|
2.339
|
-------
|
--------
|
------
|
-----
|
-----
|
1.336
|
Min. Planificación
|
--------
|
2.444
|
2.320
|
2.352
|
2.383
|
2.384
|
2.353
|
Min. Educación
|
1.181
|
1.181
|
1.181
|
1.177
|
1.179
|
1.131
|
1.114
|
Min. Ciencia
|
-------
|
|
|
|
|
121
|
121
|
Min.
Trabajo
|
1.210
|
1.210
|
1.210
|
1.214
|
1.620
|
2.015
|
2.649
|
Min. Salud
|
3.546
|
3.781
|
3.782
|
3.880
|
3.642
|
3.793
|
3.953
|
Min. Des. Social
|
788
|
533
|
580
|
580
|
1.745
|
1.837
|
1.830
|
Fuerzas
Armadas y
Seguridad
|
176.883
|
179.744
|
192.525
|
195.059
|
196.542
|
200.058
|
202.680
|
Otros Organismos
Del P.E.N.
|
37.205
|
37.448
|
38.925
|
39.889
|
40.091
|
42.518
|
48.993
|
Recaudadores
|
------
|
----
|
-------
|
-----
|
-----
|
-----
|
-----
|
Org.
Asistenciales
|
2.314
|
2.323
|
2.328
|
2.350
|
2.332
|
2.139
|
2.140
|
Org. Seg. Social
|
5.861
|
5.861
|
5.861
|
5.861
|
5.872
|
5.872
|
11.131
|
Org. Científicos
|
14.837
|
14.982
|
15.953
|
16.402
|
16.733
|
18.599
|
19.174
|
Org. Reguladores
|
1.084
|
1.079
|
1.177
|
1.287
|
1.337
|
1.382
|
1.433
|
Otros
Organismos
|
13.109
|
13.203
|
13.606
|
13.989
|
13.817
|
14.526
|
15.115
|
Fuente: Anuarios Estadísticos
INDEC 2007/08/09.
Para el mismo
período, los Ministerios con mayor expansión en sus planteles son Desarrollo Social y Trabajo. El primero exhibe
un incremento de 1.042 agentes, siendo relevante la incorporación a su estructura,
en el año 2007, del ex Consejo de la Niñez, Adolescencia y Familia. El segundo presenta 1.439 nuevos cargos, con
una marcada suba durante los años 2007 y
2008. En menor medida, se observan aumentos en el Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto (361 cargos), el Ministerio de Salud
(407 cargos), el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (862
cargos) y la Jefatura de Gabinete de Ministros (561 cargos), explicados por la presencia
de nuevas secretarías de Estado bajo sus órbitas.
A diferencia, la
Presidencia de la Nación disminuye su personal en 1.056 cargos (por el traslado
de dependencias hacia otras áreas), y el Ministerio de Educación también
experimenta una reducción de 67 agentes, originada en el traspaso de personal –
en el año 2008- al nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva. Similar situación se aprecia en el Ministerio de Economía, a partir
de la creación de los Ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios (en 2004) y de la Producción (en 2009).
De los nuevos
Ministerios, es relevante el conjunto de unidades absorbidas por el Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios, que cuenta con las áreas de Obras Públicas;
Energía y Combustibles; Transportes; Vivienda e Infraestructura y la Dirección
Nacional de Vialidad, entre otras, hasta entonces pertenecientes al Ministerio
de Economía. Para el año 2004 poseía
2.444 agentes, registrándose una leve
disminución - en 91 cargos- hacia el 2009. En la cantidad de personal es
significativa la participación de los organismos reguladores, que ocupan -en el año 2009- a un total de 1.433 personas.
Por su parte,
la categoría Otros Organismos del P.E.N. (Administración Descentralizada) revela –en el período bajo análisis- una suba de
11.788 agentes. El conjunto de Organismos Científicos se cuentan entre
las áreas de mayor crecimiento en sus planteles, con 4.337 nuevos cargos para
el año 2009, así como los denominados “Otros Organismos”, cuya expansión también
es significativa, con 2.006 cargos. En menor medida, puede apreciarse el
incremento del personal en los organismos Reguladores (349 cargos), mientras
que los organismos Asistenciales
disminuyen su personal en 174 casos.
Como se
observa, en los siete años tratados, la
organización del P.E.N. sufre importantes transformaciones pero, en general, la
creación de nuevos ministerios no trae aparejada la sobre-expansión de las
dotaciones de agentes públicos, sino más bien el traslado funcional del
personal de otros ministerios hacia las nuevas dependencias. De este modo, si bien existen más ministerios
que a principios de la década, ello no implicó un incremento significativo de
personal. En cambio, las subas más preponderantes se originan principalmente en
el aumento del personal de las fuerzas de seguridad interior y en los
organismos descentralizados, como los científico-técnicos y de seguridad
social.
5. El Poder Ejecutivo y su personal según
función.
Si analizamos
al personal del Poder Ejecutivo Nacional por su función[4] puede
observarse que la mayor parte (65 %)
está dedicada a las funciones de
defensa militar y de seguridad interior. Ambas funciones suman –hacia el fin del período-
181.147 cargos y, entre los años 2003 a 2009, sufren un incremento de 25.867
cargos, cifra que representa el 18.12 %
de los aumentos de personal originados desde el año 2003. La función de Seguridad Interior se
expande en 20.587 cargos y la de Defensa Militar en 5.280 cargos. A diferencia de la década de los años noventa, las
fuerzas de seguridad interior superan en cantidad de dotaciones a las funciones
militares y exhiben un 25,63 % de aumento respecto del año 2003. En cambio, el
crecimiento del personal militar es de apenas un 7,04 %. (Ver cuadro 5).
Cuadro 5. Recursos Humanos del Poder Ejecutivo por función.
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
% 2009
|
Total
|
235.409
|
238.810
|
253.082
|
256.723
|
260.249
|
267.384
|
278.444
|
100
|
Administrativo
|
68.150
|
68.258
|
69.452
|
70.028
|
71.714
|
74.672
|
82.249
|
29,5
|
Asistencial
|
2.603
|
2.600
|
2.600
|
2.721
|
2.701
|
2.676
|
2.941
|
1,1
|
Docente
|
730
|
680
|
661
|
955
|
832
|
963
|
1.029
|
0,4
|
Científico
|
8.646
|
8.791
|
9.358
|
9.365
|
9.848
|
10.438
|
11.078
|
4,0
|
Militar
|
74.983
|
77.684
|
79.624
|
80.266
|
80.398
|
80.249
|
80.263
|
28,8
|
Seguridad Interior
|
80.297
|
80.797
|
91.377
|
93.388
|
94.756
|
98.386
|
100.884
|
36,2
|
Fuente: Anuarios Estadísticos
INDEC 2007/08/09.
Para entender
la gravitación de las fuerzas de seguridad y de defensa en el conjunto de los
agentes del sector público no puede dejar de mencionarse el impacto generado
por las sucesivas políticas de “reestructuración” estatal aplicadas desde la
década de los 90. En efecto, en el
periodo 1989 al 2001, las privatizaciones de las empresas públicas provocan una
reducción de alrededor de 300.000 cargos y -junto con las transferencias a las
provincias de competencias educativas, de salud y asistenciales- se disminuye
drásticamente el personal dedicado a las funciones económicas, educativas, de
salud y asistenciales. Así, como resultado de la reforma estatal, hasta el año
2002 la mayor parte del personal del Estado Nacional comprendía a la función de
defensa, en primer lugar, y a la de seguridad interior, en segundo término.[5]
Entre los años
2003 al 2008, el personal destinado a la función
administrativa se ubica en tercer lugar. Pero, en el año 2009, por primera vez en las últimas dos décadas,
dichos agentes pasan a ocupar el segundo lugar. A lo largo de todo el período, se observa un
crecimiento de 14.099 cargos (20,68
%) y, entre los factores explicativos, predominan el traspaso de los empleados
de las ex AFJP a la órbita de seguridad social (en el año 2008), los cambios de la estructura organizacional
del PEN, con la creación de nuevos ministerios y organismos, y el aumento del
personal vinculado a la función científica.
En cuarto
lugar, se encuentra el personal dedicado
a las funciones científicas y
tecnológicas, que representa el 4 % del total del personal del PEN. Aunque
su evolución –desde el año 2003- es constante, a partir del 2008 cobra mayor
relevancia, por la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva y el fortalecimiento del CONICET que, para el año 2009, logró su
máximo histórico de agentes, con un plantel total de 15.981 personas (entre científicos, becarios, personal
de apoyo y administrativos).
Menores
valores alcanza el personal destinado a la función
asistencial, con el 1,1 % del total, y un crecimiento –para todos los años
considerados- en apenas 338 cargos (16,38 % respecto al año 2003). Esta escasa
cantidad de recursos humanos contrasta con el incremento de los montos
destinados a las políticas sociales y con la importancia adquirida por los ministerios de Desarrollo
Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el proceso de inclusión
social fomentado desde el 2003.
Por último, se
ubica el personal destinado a la función
docente, con el 0,4 % de los cargos, porcentaje que implica una suba –desde
el año 2003- de sólo 299 cargos (Ver cuadro 5)[6].
6.
El personal
del Poder Judicial de la Nación
Al igual que
el personal de seguridad interior, los recursos humanos del fuero Judicial presentan
un desarrollo significativo. Respecto del año 2003, se advierte un incremento de
3.254 cargos (15,66%), con mayor
gravitación de los agentes del Ministerio Público (órgano extra-poder), cuyo crecimiento
–para el mismo período – es de 2.372 cargos
(71,60 %) (Ver cuadro 6).
Cuadro 6. Recursos humanos
del Poder Judicial de la Nación por institución.
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
Total
|
20.772
|
20.835
|
21.155
|
22.886
|
24.494
|
25.713
|
26.338
|
Poder Judicial
Nacional
|
17.543
|
17.542
|
17.734
|
18.813
|
20.003
|
20.575
|
20.797
|
Ministerio Público
|
3.229
|
3.293
|
3.421
|
4.073
|
4.491
|
5.138
|
5.541
|
Fuente: Anuarios Estadísticos
INDEC 2007/08/09.
7. El personal del Poder Legislativo Nacional
A diferencia del Poder Judicial y
del P.E.N., el personal del Poder Legislativo se mantiene estancado. Entre los
años 2003 a 2009 se agregan un total de 945 cargos, en su mayor parte
distribuidos en la Cámara de Diputados, que revela un 44,8 % de aumento durante
el período. En cambio, para la Cámara de
Senadores el incremento alcanza a 352 cargos, un 13 % respecto al año 2003.
Cuadro 7. Recursos Humanos del Poder Legislativo Nacional por tipo de
función
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
2008
|
2009
|
09/%
|
Total
|
10.040
|
10.022
|
10.243
|
10.550
|
10.661
|
10.850
|
10.985
|
100
|
Cámara
Senadores
|
2.652
|
2.652
|
2.864
|
2.864
|
2.915
|
3.004
|
3.004
|
27,3
|
Cámara
Diputados
|
4.914
|
4.914
|
4.923
|
4.923
|
4.923
|
4.923
|
4.923
|
44,8
|
Biblioteca
Congreso
|
958
|
958
|
958
|
1.024
|
1.084
|
1.084
|
1.130
|
10,3
|
Imprenta
Congreso
|
502
|
484
|
484
|
502
|
502
|
502
|
502
|
4,6
|
Otros (*)
Organismos
|
1.014
|
1.014
|
1.014
|
1.237
|
1.237
|
1.337
|
1.426
|
13
|
(*) Incluye Asistencia social
para el personal del Congreso, Defensoría del Pueblo de la Nación, Auditoría
General de la Nación y Procuración Penitenciaria.
Fuente: Anuarios Estadísticos
INDEC 2007/08/09.
El 27,9 % restante
del personal corresponde a los organismos extra poder (Defensoría del Pueblo de
la Nación y Auditoría General de la Nación) y a los organismos de apoyo. Entre
estos últimos se destaca la Biblioteca del Congreso Nacional, que eleva su plantel
en 172 personas durante los 7 años considerados. Los agentes de esta Biblioteca - una de las más importantes del
Estado Nacional, que cumple la doble función de apoyo a la labor legislativa y
la de atención al público general- representan el 10 % del personal del
Congreso. Por su parte, la imprenta del Congreso, a cargo de la impresión de
todos los materiales de los órganos legislativos y extra poder, muestra un estancamiento
en su dotación. ( Ver Cuadro 7).
8. El personal del Poder Ejecutivo según
sector y sexo.
Al analizar al
personal del núcleo burocrático estatal nacional, según el sexo de sus
integrantes, se observa -como dato distintivo- la alta tasa de masculinidad del
empleo público. De cada 10 personas, algo menos de 8 son hombres. Esta
proporción se incrementa en la Administración Central, donde el porcentaje
alcanza el 83 % a principios de la década y disminuye a tan sólo el 81 % a
fines del periodo. Esta alta tasa de masculinidad del personal de la
Administración Central se explica por el peso de los agentes destinados a los organismos de
seguridad interior (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura
Naval, Policía de Servicio Aeronáutico y el Servicio Penitenciario Federal) y a
las tres Fuerzas Armadas, así como el personal civil de apoyo que concurre en ambos
planteles (Ver Cuadro 8).
Cuadro 8. Recursos Humanos del Poder Ejecutivo por sexo y sector.
Años
|
03
|
03
|
04
|
04
|
05
|
05
|
06
|
06
|
07
|
07
|
08
|
08
|
09
|
09
|
Sexo
|
M.
|
F.
|
M.
|
F.
|
M.
|
F.
|
M.
|
F.
|
M.
|
F.
|
M.
|
F.
|
M.
|
F.
|
Total
|
78,2
|
21,8
|
79,4
|
20,6
|
79,5
|
20,5
|
79,4
|
20,6
|
78,4
|
21,6
|
77,7
|
22,3
|
76,8
|
23,2
|
Admini
Central
|
82,5
|
17,5
|
83,1
|
16,9
|
83,1
|
16,9
|
82,9
|
17,1
|
82,3
|
17,7
|
81,8
|
18,2
|
81,5
|
18,5
|
Org.
Descent
|
61,7
|
38,3
|
62,2
|
37,8
|
61,8
|
38,2
|
61,2
|
38,8
|
59,7
|
40,3
|
58,8
|
41,2
|
58
|
42
|
Inst.
Seg.
Social
|
41
|
59
|
38,7
|
61,3
|
38,7
|
61,3
|
38,6
|
61,4
|
38,8
|
61,2
|
38,6
|
61,4
|
41,4
|
58,6
|
Fuente: Anuarios Estadísticos
INDEC 2007/08/09.
En cambio, en
los Organismos Descentralizados la tasa de masculinidad baja a una proporción
de 6 hombres a 4 mujeres promedio. En este caso, se advierte que - a lo largo
del periodo- la tasa va disminuyendo en tres puntos.
Por su lado, en
las Instituciones de Seguridad Social (ANSES y Cajas de Retiros militares y de
la Policía Federal) el personal femenino es mayoritario, encontrándose una
posible explicación en el carácter de las tareas que realizan la mayoría de los agentes, dedicados a la
atención al público. La proporción es de alrededor de 6 mujeres por cada 10 personas y se
mantiene estable a lo largo de estos años, con pequeñas oscilaciones (Ver
Cuadro 8).
Reflexiones Finales
Los datos
presentados permiten sostener que la evolución del empleo público en el Estado
Nacional durante el período 2003 a 2009 presenta una variación acorde con el
desarrollo de las políticas públicas más significativas de la época. Bajo un marco de crecimiento económico sostenido
–desde 2003 a 2008- a una tasa anual
promedio del 8,5%, las cuentas del sector público mantuvieron superávit en los frentes externo y fiscal, destacándose
–además- el peso de la inversión real
directa y del gasto social sobre el gasto público nacional (López y Zeller,
2012). Estos indicadores apuntalaron la expansión y consolidación del sector productivo
nacional y del mercado interno, acompañado por la creación –en el período
2003-2008– de 2,76 millones de empleos (sin contemplar los planes de empleo del
gobierno nacional) (Ministerio de Economía, 2010). Si bien la crisis financiera internacional
del año 2009 afectó al proceso de crecimiento que fuera liderado por la Argentina, entre los
países de la región, la decisión de aumentar el gasto público-aunque generó un
resultado fiscal levemente deficitario- permitió minimizar los efectos
negativos sobre el empleo, el consumo y el nivel de actividad.
Dicha
estrategia de política gubernamental tuvo su correlato en la modificación del
aparato de Estado, con la creación de 3
Ministerios (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y
Ministerio de la Producción), la re-estatización de empresas de servicios
públicos (AySA, Correo Argentino, Aerolíneas Argentinas, etc), y la puesta en
marcha de nuevas empresas públicas (ENARSA, ARSAT, etc.). En este caso, el
escenario de crisis internacional y las características de las privatizaciones
de las ex empresas públicas durante los años noventa, hará que el Estado
Nacional deba asumir -en mayor medida-
su intervención en materia productiva, a
partir del año 2008. En otro orden,
adquiere predominio la creación de 9 Universidades Nacionales, entre otros
cambios notorios para la política educativa de la época. (López y Zeller, 2012)
.
En este
escenario, el incremento total de los recursos humanos del Estado Nacional
alcanzó, entre los años 2003 y 2009, el 27%, siendo el personal universitario el de mayor expansión en términos absolutos,
seguido por los agentes de la Administración Nacional y de las Empresas y
Sociedades del Estado. En el primer caso, se incorporan 60.479 personas,
mientras que la Administración Nacional amplía su dotación en 49.546 cargos. Para este último aumento –menor al 20% durante
todo el período-es significativa la evolución de los planteles en los
Organismos descentralizados (22,15%, respecto al año 2003) y de los Institutos
de Seguridad Social -sobre todo la ANSES- que, luego del traspaso de las AFJP al
sector público, en el año 2008, casi duplicaron su personal, y –en menor
medida- los cambios registrados en la Administración Central, con una suba del
16,30%, respecto al año 2003. Por su
parte, en el sector de las Empresas y
Sociedades del Estado, los recursos humanos casi se cuadriplican, dando
lugar al mayor aumento en términos porcentuales. Aunque su incidencia en el total
–para el año 2009- es de apenas el 6,5 %, su expansión –en los 7 años
considerados- es del orden de los 30.750 cargos.
En
el ámbito del PEN, los recursos humanos
experimentan un 18,28% de aumento para todo el período. Las jurisdicciones de
la Administración Central con mayor expansión en sus planteles son los
Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en
tanto que, en el caso de las nuevas dependencias, el Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios congrega un alto
porcentaje de agentes, en detrimento de la caída de personal producida en el
Ministerio de Economía. En la
Administración Descentralizada, junto con los Organismos de Seguridad Social,
el complejo de Organismos Científicos se cuenta entre las áreas de mayor
crecimiento en sus planteles, con 4.337 nuevos cargos para el año 2009. Aquí cobra relevancia la política activa de
fomento al desarrollo científico-técnico, puesto en evidencia en organismos
como el CONICET que, para el año 2009, contaba con 5800 investigadores y 7200
becarios, alcanzando un récord histórico en materia de incorporación de
científicos[7].
Pese a que las
transformaciones hasta aquí reseñadas modifican de manera significativa las
tendencias instauradas a partir de los años noventa, todavía se constata que la mayor parte de los
recursos humanos del PEN (el 65%) están destinados a las funciones de defensa militar y seguridad interior. Como diferencia frente a las décadas
anteriores, puede señalarse que -por
primera vez- las fuerzas de seguridad interior superan en cantidad de
dotaciones a las funciones militares, cuyo crecimiento para ésta última es de
–apenas- el 7,04%. La preeminencia de
ambas funciones en el total de los agentes explica, a su vez, la alta tasa de masculinidad
del empleo público, donde de cada 10 personas, algo menos de 8 son hombres.
No obstante,
cabe destacar que- para el año 2009- el personal dedicado a la función administrativa se ubica-por
primera vez en las últimas dos décadas- en segundo lugar. A lo largo del
período, se observa un incremento de los recursos humanos del orden del 20,68%,
seguido en importancia por la ampliación de los agentes en las funciones científicas y tecnológicas y, en menor
medida, en la función asistencial.
En resumen, el
alto rendimiento de la actividad económica entre los años 2003 al 2008, luego
de la debacle depresiva del periodo 1998 al 2002, junto al incremento de la
recaudación impositiva y del gasto público (aunque éste último se mantuvo en
menor rango que la recaudación) y el constante superávit corriente, son
acompañados, sin embargo, por un aumento del empleo en el Estado Nacional que
se ubica muy por debajo de ese desempeño. En rigor, debemos considerar que, en
la última década, el Estado Nacional debió destinar una suma cuantiosa de
recursos al pago de la deuda pública, cuyo peso, luego de su renegociación, aún
implica entre el 12 y el 10 % del gasto público nacional. Dicho porcentaje es
el equivalente al total del gasto orientado hacia las funciones de defensa y seguridad interior y al del
conjunto de la función de la administración estatal. Por lo tanto, el grueso del personal de las
principales funciones del Estado Nacional y
sus gastos de funcionamiento insumen un porcentaje reducido y estable de
recursos, que desmitifica el supuesto “exceso” de burocracia pública. (López y Zeller 2012).
Otro aspecto
de la ampliación del personal estatal, desde el año 2003, desmiente las
críticas sobre las prácticas clientelísticas gubernamentales sobre el empleo
público, al observar que su aumento se registra –principalmente- en el personal
universitario, el personal científico-técnico y el de seguridad interior y
judicial. El posible impacto de este tipo de planteles burocráticos en la
sociedad civil es evaluable en el mediano y largo plazo, lo cual excede a un
periodo de gobierno. Este criterio se complementa con el escaso crecimiento de
los agentes que cumplen funciones
asistenciales, pese a la importancia de las políticas sociales bajo el período
estudiado. A diferencia, otro factor que
explica la suba del empleo estatal nacional
se origina en la demanda social por la seguridad interior y judicial y
por la gravedad de sus problemáticas, como las políticas de derechos humanos, para
el servicio penitenciario, la designación de Jueces y del personal del
Ministerio Público (Fiscales y Defensores Públicos) y de su personal auxiliar.
Asimismo, las
transformaciones en materia de empleo público nacional evidenciadas en el
período analizado muestran una evolución lenta respecto al incremento de la
población y al crecimiento del empleo privado y considerando, además, las
mayores funciones y competencias estatales nacionales. No obstante, de acuerdo
a los datos relevados, se observa un importante cambio cualitativo, con el incremento
del personal docente universitario y científico-técnico y la incorporación del personal de las empresas
públicas, que suponen una mayor especialización profesional y técnica de la
burocracia pública nacional en las distintas áreas gubernamentales y, por lo
tanto, una mayor rearticulación entre
el Estado y la sociedad civil.
Bibliografía
·
CIFRA/CTA (2011) “El nuevo patrón de crecimiento:
Argentina 2002-2010”, Informe de Coyuntura Nº 7, Mayo, Buenos Aires.
·
López, Andrea Y Zeller, Norberto (2012) “Estado y
Administración Pública: La composición del gasto público durante el período 2003-2010”, INAP, Mimeo,
Buenos Aires.
- Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2009
y 2010) Informe de Presupuestos 2009
y 2010, Secretaría de Hacienda, Oficina Nacional de Presupuesto,
Buenos Aires. (Disponible en http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen
- Zeller, Norberto y Rivkin, Ana (2003)
“El empleo en la Administración Pública Nacional: estudio de la
distribución de cargos y de las características de sus
remuneraciones”, INAP; Serie I,
Documento Nº 69, Buenos Aires.
Fuentes
·
Anuario Estadístico de la República
Argentina. INDEC. Años 2007, 2008 y 2009.
[1] Este artículo es el resultado del
proyecto de investigación: “Evolución y características del empleo público del
Estado Nacional argentino durante el período 2003 -2010”, que forma parte del
programa: “Estudio de las transformaciones del Estado y la Administración
Pública Nacional desde el año 2003 hasta la actualidad”, coordinado por Andrea
López y Norberto Zeller.
[2]
Para este artículo, sólo se consideran los datos de los Anuarios Estadísticos
del INDEC 2007/2008 y 2009. El resto de las fuentes se encuentran en la etapa
preliminar de su análisis.
[3] Probablemente, dicha disminución
obedezca a que- desde año 2002- la AFIP está excluida de la Administración
Nacional.
[4] Esta clasificación del INDEC no
incorpora al personal de las empresas públicas ni a los agentes de la función recaudadora pertenecientes a la
AFIP (DGI y Aduana), excluidos del presupuesto nacional a partir del año 2002.
[5] No obstante, cabe destacar que otro
factor histórico primordial que explica el peso del personal dedicado a estas
funciones se remonta a la última Dictadura Militar (1976 a 1983), bajo cuyo
régimen se produjo un incremento del gasto y del personal dedicado a las
funciones militares, de inteligencia y de seguridad.
[6] Debe tomarse en cuenta que en esta clasificación “docente” está excluido el personal
universitario. Como ya fuera señalado, por pertenecer a organismos Autónomos
(tienen autogobierno) no dependen directamente del Poder Ejecutivo. Dado su
alto porcentaje de crecimiento, de ser incorporados a esta clasificación
modificarían significativamente las cifras del personal docente y científico-técnico.
[7] Cabe consignar, en
el marco de esta política, la sanción de la ley 26421/2008,
que institucionaliza el “Programa Raíces” (red de
argentinos investigadores y científicos en el exterior), destinado a la repatriación de aquellos
interesados en desarrollar sus
actividades en la Argentina.
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