Primer cuatrimestre

El Personal del Estado Nacional (2003 a 2009)


El Personal del Estado Nacional (2003 a 2009) [1]
 Andrea López y Norberto Zeller

Introducción

Este trabajo propone un análisis de las mutaciones operadas a nivel del personal del Estado Nacional ya que, junto con la nueva composición del gasto público, representan  un claro indicador de las transformaciones estatales en  materia de políticas públicas, competencias institucionales y estructura organizativa. Asimismo, estas variables generan un alto impacto sobre el mercado de trabajo,  dado que  el rol del Estado como empleador influye en el conjunto de las relaciones laborales y el presupuesto público  incide en la distribución del ingreso nacional y -por consiguiente- en la calidad de vida de la población.
Desde una perspectiva cuantitativa, la disminución (producida en la década del noventa) como el aumento (que tuvo lugar a principios de la década de los setenta) del personal del Estado afecta las tasas de Actividad, Empleo y Desempleo. Esta repercusión es mayor cuando se considera a los Estados Provinciales y sus Municipios y a las diferencias regionales económicas y sociales. A su vez, los salarios del sector público también intervienen  como parámetro del sector privado.
Otros aspectos, poco considerados en los análisis habituales, se refieren a la importancia del Estado como empleador de personas con formaciones técnicas, profesionales universitarias y de carácter específico, como salud pública, educación, seguridad, derecho administrativo y del trabajo, economía del sector público y políticas sociales, entre las más relevantes a considerar. En casi todas estas ramas del conocimiento el Estado ocupa a un numeroso plantel, destacándose su elevada incidencia en la tasa de empleo de esas profesiones, como  es el caso de las ciencias exactas y las ciencias sociales. En este sentido, en los distintos organismos civiles y militares del Estado Nacional encontramos recursos humanos con formación profesional que han tenido –históricamente- bajas oportunidades de inserción en el sector privado, debido a que el complejo científico-tecnológico del país es mayoritariamente estatal.
Como se verá en los próximos apartados, la revitalización del empleo público se opera tras la crisis de los años 2001-2002, época que muestra el nivel más bajo en la cantidad de agentes del Estado Nacional desde la década de los años setenta, en consonancia con la mayor crisis del mercado de trabajo argentino  (Zeller y Rivkin, 2003).  Dicha caída es el resultado progresivo de las políticas neoliberales implementadas a partir del año 1989, que –por diversos factores- produjeron una concentración mayoritaria de los recursos humanos de la Administración Pública en las funciones de Defensa y de Seguridad interior.
En la fase post-crisis -1998-2002- comienza un período de recuperación estatal y a partir del año 2005, luego de la negociación de la deuda fiscal con el F.M.I, se observa un aumento del Presupuesto Nacional y un incremento en el empleo público. Dicho crecimiento del personal estatal muestra un comportamiento dispar en los distintos subsectores del Estado Nacional, vinculado tanto a demandas sociales como a iniciativas políticas del elenco gubernamental. La ampliación del personal universitario, científico,  del Ministerio de Trabajo y de la ANSES es producto de decisiones gubernamentales, mientras que la mayor cantidad de empleados vinculados a la seguridad interior y el Poder Judicial puede ser considerada  como una respuesta a demandas sociales vigentes.
Pero desde una perspectiva histórica, es significativo que, desde la cuasi disolución del Estado, ejemplificada en las leyes de Emergencia Económica de 1989 y 2002,  y luego de un breve período post crisis, se decida incrementar el personal docente universitario y  científico-técnico en una magnitud preponderante respecto del resto de las actividades estatales, en especial, si consideramos que el accionar de estos planteles sólo puede mostrar resultados y/o impactos en la sociedad civil en un mediano y largo plazo.  Pese a estas variaciones, cabe destacar que los cambios más significativos apreciados durante el  mandato presidencial del Dr. Néstor Kirchner (2003-2007) y los primeros años del gobierno de la Dra. Cristina Fernández de Kirchner (2008/2009) se relacionan con la recuperación de competencias estatales en materia educativa, económica y social, a través de la  reorientación del gasto público, con el restablecimiento de la capacidad recaudatoria y -en  menor medida- con el crecimiento del personal estatal nacional.
Para la revisión planteada, presentamos un abordaje cuantitativo del personal del Estado Nacional, en lo que concierne a su evolución histórica y a las características centrales de su distribución organizativa desde el año 2003 al año 2009. Las principales fuentes  corresponden a los datos proporcionados por los “Anuarios Estadísticos”  del INDEC, (años 2007, 2008 y 2009, en tanto últimos datos disponibles al año 2012), los Presupuestos del Estado Nacional y los datos provistos por la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Estas fuentes, si bien son las más exhaustivas y certeras disponibles, utilizan distintas metodologías de tratamiento de la información. Por tal motivo, decidimos incluirlas, siguiendo el análisis particularizado de cada caso, de acuerdo con los datos seleccionados para su estudio[2]

1.       El personal total del Sector Público Nacional

El total del personal estatal nacional para el año 2009 es de 620.224 agentes.  Desde el año 2003 al año 2009 se observa un crecimiento  en 142.686 cargos, cifra que representa un aumento de  17.836 cargos promedio por año y un incremento del 27% en 7 años. (Cuadro 1).

Cuadro 1. Recursos Humanos del Sector Público Nacional
Sector
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2009
Total
477.538
500.061
527.668
553.346
566.702
601723
620.224
100%
Administración Nacional
266.221
269.654
284.480
290.159
295.404
303.947
315.767
50,9
Universidades
Nacionales
163.215
167.738
177..958
192.191
192.761
216.487
223.694
36,1
Sistema
Financiero
18.917
19.482
19.452
19.887
20.888
21.401
21.015
3,4
Empresas y
Soc. Estado
9.500
21.927
23.752
29.233
35.488
38.117
40.250
6,5
Otros Entes
(AFIP, etc.)
19.685
21.260
22.026
21.876
22.161
21.771
22.436
3,6

Fuente: Elaboración propia en base a Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.

Este promedio de ampliación puede ser considerado bajo, si se toma en cuenta para su análisis factores tales como el crecimiento demográfico del período, el crecimiento del PBI, el incremento del empleo privado -y en especial del empleo formal-, el aumento de la recaudación y del gasto público, y los factores poco mensurables de las demandas ciudadanas y sociales.  En efecto, desde el 2003 al 2009, la población aumenta de 37,9 millones de personas a 40,1 millones. Asimismo, a partir de 2003, la tasa de empleo pasó de representar un 36,3% de la población a situarse alrededor del 42% entre 2009 y 2010, mientras que, para este último año, el empleo registrado se había incrementado en casi un 65% con respecto al año 2002, implicando la generación de casi tres millones de puestos de trabajo. En tanto, durante el período 2003-2009, la relación entre el Gasto Público Nacional y el PIB oscila entre 15,6% (2003) y el 23,3% (2009), destacándose el resultado superavitario del balance fiscal,  salvo para el 2009, cuyo déficit implicó el 0,6% del PIB (CIFRA, 2011) y (Ministerio de Economía, 2009).
                El INDEC clasifica al personal del Estado Nacional en cinco categorías: la Administración Nacional, que comprende a la Administración Central (agentes públicos de los tres poderes y las principales actividades del Estado Nacional), la Administración Descentralizada y los Institutos de Seguridad Social; Le siguen, las Universidades Nacionales, incluyendo al personal docente y no docente; el Sistema Financiero, que abarca  al personal de los bancos nacionales;  las empresas del Estado (S.E.) y  los denominados Otros Entes Públicos, como la AFIP.

En esta clasificación, el personal universitario nacional tiene un peso significativo, dado que representa alrededor de una tercera parte del total de agentes públicos (36,1 %). Por lo tanto, su exclusión o inclusión en el análisis de los recursos humanos del Estado modifica cualitativamente el abordaje del estudio, ya que si restamos del total del personal del Sector Público Nacional a los agentes de las universidades nacionales, la cifra se reduce a la suma de 396.530 cargos.  Para el caso de la Administración Nacional, la cifra alcanza a  menos de 350.000 personas, vinculadas en su mayoría a las fuerzas de seguridad interior y a los planteles militar y judicial. Otro núcleo importante comprende al personal con funciones recaudadoras (AFIP).

Si tomamos las cifras por sector, el personal de la Administración Nacional constituye, para el año 2009, la mitad de los agentes del Estado Nacional. Pese a que se observa un incremento -respecto del año 2003- en 49.546 cargos, su participación se mantiene en forma estable, con una disminución de su peso relativo en el total, que oscila del 55,7 % en 2003, al 50,9 % en 2009 (Ver Cuadro 1).
En cuanto al personal docente y no docente de las Universidades Nacionales, se incorporan 60.479 agentes. Mientras que el personal docente universitario evidencia -desde el año 2003 a 2009-  una ampliación  de 51.247 cargos,  los no docentes reflejan -para la misma etapa- un aumento mucho menor , con 9.232 cargos. En este caso, si bien el plantel universitario creció en participación porcentual respecto del total nacional, su participación en términos absolutos es aún más significativa.
En el sector de las Empresas y Sociedades del Estado, los recursos humanos casi se cuadriplican. Aunque su incidencia en el total es de apenas el 6,5 % para el año 2009,  su expansión –desde el 2003 al 2009- es del orden de los 30.750 cargos.  En tanto,  durante el período bajo análisis, el personal de los Otros Entes Públicos se mantiene estable y aumenta en sólo 2.751 agentes, experimentando una baja en términos porcentuales del 4,1 % en 2003 al 3,6 % en el año 2009[3].  Por su parte, en el Sector Financiero se observa una suba de 2.098 cargos, pero  -en términos porcentuales- reduce su participación del 4 % en 2003 al 3,4 % en el año 2009.
Como síntesis, puede resaltarse que, sobre el total de los recursos humanos para el período, el sector de mayor crecimiento  -en términos absolutos- fue el del personal universitario, seguido por los agentes de la Administración del Estado Nacional y  de las Empresas y Sociedades del Estado. Este último sector evidencia el mayor aumento en términos porcentuales, a la vez que el personal del Sistema Financiero Público y el de los Otros Entes Públicos se mantienen estables y pierden participación relativa.
El perfil cuantitativo de los cambios pone de manifiesto, además de la ya comentada relevancia del sector universitario estatal en el total las políticas públicas nacionales, la ampliación de los  planteles en las Empresas del Estado, debido a la recuperación del rol estatal como productor y prestador de servicios públicos. A tal efecto, debemos señalar el retorno a la administración estatal de empresas privatizadas en los años noventa, como el Correo Oficial, AySA, Aerolíneas Argentinas, Yacimientos Carboníferos Fiscales, TANDANOR, Fábrica Material Córdoba, Espectro Radioeléctrico, etc. y  la creación de nuevas empresas públicas como ENARSA, Canal Encuentro y Televisión Digital Pública, etc.
En el caso del Sistema Financiero, que comprende al Banco Central, el Banco Nación, el Banco de Inversión y Comercio Exterior y el Banco Hipotecario (de propiedad mixta), se observa un estancamiento relativo en la cantidad de personal, a pesar del mayor involucramiento  en el sistema financiero (extensión de depósitos y préstamos).
De esta forma, el incremento del empleo público no resulta elevado, si se considera que aún se mantiene muy por debajo del nivel registrado en el año 1990 – con más de 800 mil cargos- ( Zeller y Rivkin, 2003). Tampoco parece sobredimensionado, si se toma en cuenta –como ya se mencionara- el crecimiento demográfico de la población (más de 3 millones de personas) y la creación –en el período 2003-2008– de 2,76 millones de empleos (Ministerio de Economía, 2009).  
El personal de la Administración Nacional
La Administración Nacional incorpora -para todo el período bajo análisis- 49.546 agentes. Dicho aumento expresa  la ampliación de la estructura ministerial, las nuevas funciones estatales y el fortalecimiento de algunos organismos descentralizados, junto al crecimiento del personal del Poder Judicial. Para el análisis de su incremento -menor al 20 % en los 7 años considerados- también debe mencionarse la incorporación a la planta transitoria de los agentes  contratados por tiempo determinado hasta el año 2002 (Cuadro 2).
Mientras que la Administración Central experimenta una suba –a lo largo de 7 años- en 37.376 agentes (16,30 % de aumento respecto al año 2003), los Organismos Descentralizados crecen en 6.900 agentes (22,15 % respecto al año 2003). En estas unidades, sus recursos humanos comienzan a elevarse a partir del año 2005, por las políticas de fortalecimiento de organismos como el SENASA, el INTA, el INTI y otros entes dependientes de la Secretaría de Cultura.



Cuadro 2. Recursos Humanos de la Administración Nacional
Sector
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total Administración
Nacional
266.221
269.654
284.480
290.159
295.404
303.947
315.767
Administración Central
229.214
232.417
245.581
250.385
255.259
261.275
266.590
Organismos
Descentralizados
31.146
31.376
33.038
33.913
34.273
36.800
38.046
Instituciones de
Seguridad Social
5.861
5.861
5.861
5.861
5.872
5.872
11.131

Fuente: Elaboración propia en base a Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
El mayor desarrollo corresponde a los Institutos de Seguridad Social (ANSES y Cajas del Personal Militar y Policial).  Como se observa, dichas agencias mantienen una cantidad estable de personal entre los años 2003 al 2006, mientras que -a  partir del año 2007-  se advierte una mayor gravitación, por los cambios operados en la política de seguridad social  y por la estatización de la gestión del sistema jubilatorio en el año 2008.  En este sentido, cabe consignar que gran parte de los planteles de las empresas privadas y AFJP pasaron a depender de la ANSES, lo que explica, para el año 2009, la casi duplicación del personal, con 5.259 agentes más respecto de los dos años anteriores. De todos modos, la evolución de estas dotaciones es poco significativa respecto del incremento –durante el período considerado- en la cantidad de beneficiarios de jubilaciones y pensiones (casi dos millones de personas), así como por la cobertura de las asignaciones familiares, seguros de desempleo y de los retiros y pensiones militares y de la Policía Federal.

2.       El personal según su pertenencia a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Si analizamos la Administración Nacional según la organización de la división de los poderes del Estado,  puede destacarse que del Poder Ejecutivo Nacional depende casi el 90 % del total de los agentes públicos.  En este caso, se aprecia un incremento de 43.035 cargos durante los 7 años considerados, cifra que representa, respecto del año 2003, un 18.28 % de aumento.  Por su parte, el Poder Legislativo Nacional muestra un estancamiento en sus planteles, y ocupa apenas el 3,5 % del personal de los tres poderes. En cambio, el Poder Judicial Nacional se elevó en 5.566 cargos,  con un aumento del 26,80 % respecto del año 2003 (Ver Cuadro 3).
En términos generales, la evolución del Poder Ejecutivo acompaña la ampliación de las estructuras ministeriales y la recuperación de las funciones económicas y sociales del Estado, debilitadas o expropiadas de la esfera pública desde la década de los 90. A su vez, el Poder Judicial experimenta el mayor incremento proporcional, sobre todo a partir del año 2005, donde el fortalecimiento de las estructuras judiciales comienza a cobrar mayor impacto, debido a la relevancia que adquiere la política de derechos humanos en la agenda del gobierno.   
Cuadro 3.  Recursos Humanos del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Poderes
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
% 2009
Total

266.221
269.654
284.480
290.159
295.404
303.947
315.767
100
Poder Ejecutivo
235.409
238.797
235.082
256.723
260.249
267.384
278.444
88,2
Legislativo
Nacional
10.040
10.022
10.243
10.550
10.661
10.850
10.985
3,5
Judicial
Nacional
20.772
20.835
21.155
22.886
24.494
25.713
26.338
8,3

Fuente: Elaboración propia en base a Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
3.       El personal del Poder Ejecutivo Nacional.
Entre los años 2003 al 2009, el Poder Ejecutivo Nacional  incorpora 43.035 personas, lo que supone un 18,28 % de aumento respecto al año 2003. De ellos, algo más de 7 de cada 10 personas cumple tareas en las fuerzas de seguridad interior y militar (el 72,79 %).  En tanto,  apenas el 27 % (75.764  personas) se distribuye entre el personal civil que integran los distintos Ministerios (Administración Central del PEN), los Organismos Descentralizados y las Instituciones de Seguridad Social (Ver Cuadro 4). 
Cuadro 4
Recursos Humanos del Poder Ejecutivo Nacional por ministerios y otros organismos. 2003-2009.
Ministerios
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total

235.409
238.810
253.082
256.723
260.249
267.384
278.444
Presidencia de la Nación
3.833
3.019
2.986
2.979
3.010
3.127
2.777
Jefatura de
Gabinete
739
926
962
964
1.213
1.215
1.300
Ministerio del
Interior
714
836
955
961
878
698
699
Min. Rel.
Exteriores
1.575
1.575
1.762
1.606
1.809
1.822
1.936
Min. Justicia

1.688
1.456
1.440
1.451
1.510
1.777
2.550
Min.
Defensa
716
716
585
743
710
938
971
Min. Economía
2.992
3.941
3.869
3.868
3.917
3.950
3.182
Min. Producción
2.339
-------
--------
------
-----
-----
1.336
Min. Planificación
--------
2.444
2.320
2.352
2.383
2.384
2.353
Min. Educación
1.181
1.181
1.181
1.177
1.179
1.131
1.114
Min. Ciencia
-------




121
121
Min.  Trabajo
1.210
1.210
1.210
1.214
1.620
2.015
2.649
Min. Salud
3.546
3.781
3.782
3.880
3.642
3.793
3.953
Min. Des. Social
788
533
580
580
1.745
1.837
1.830
Fuerzas Armadas y
Seguridad
176.883
179.744
192.525
195.059
196.542
200.058
202.680



Otros Organismos
Del P.E.N.
37.205
37.448
38.925
39.889
40.091
42.518
48.993
Recaudadores
------
----
-------
-----
-----
-----
-----
Org.
Asistenciales
2.314
2.323
2.328
2.350
2.332
2.139
2.140
Org. Seg. Social
5.861
5.861
5.861
5.861
5.872
5.872
11.131
Org. Científicos
14.837
14.982
15.953
16.402
16.733
18.599
19.174
Org. Reguladores
1.084
1.079
1.177
1.287
1.337
1.382
1.433
Otros
Organismos
13.109
13.203
13.606
13.989
13.817
14.526
15.115

Fuente: Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
Para el mismo período, los Ministerios con mayor expansión en sus planteles  son Desarrollo Social y Trabajo. El primero exhibe un incremento de 1.042 agentes, siendo relevante la incorporación a su estructura, en el año 2007, del ex Consejo de la Niñez, Adolescencia y Familia.  El segundo presenta 1.439 nuevos cargos, con una marcada suba  durante los años 2007 y 2008. En menor medida, se observan aumentos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (361 cargos), el Ministerio de Salud (407 cargos), el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (862 cargos) y la Jefatura de Gabinete de Ministros (561 cargos), explicados por la presencia de nuevas secretarías de Estado bajo sus órbitas.
A diferencia, la Presidencia de la Nación disminuye su personal en 1.056 cargos (por el traslado de dependencias hacia otras áreas), y el Ministerio de Educación también experimenta una reducción de 67 agentes, originada en el traspaso de personal – en el año 2008- al nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. Similar situación se aprecia en el Ministerio de Economía, a partir de la creación de los Ministerios de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (en 2004) y de la Producción (en 2009).
De los nuevos Ministerios, es relevante el conjunto de unidades absorbidas  por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, que cuenta con las áreas de Obras Públicas; Energía y Combustibles; Transportes; Vivienda e Infraestructura y la Dirección Nacional de Vialidad, entre otras, hasta entonces pertenecientes al Ministerio de Economía. Para el año 2004  poseía 2.444 agentes,  registrándose una leve disminución - en 91 cargos- hacia el 2009. En la cantidad de personal es significativa la participación de los organismos reguladores,  que ocupan  -en el año 2009- a un total de 1.433 personas.
Por su parte, la categoría Otros Organismos del P.E.N. (Administración Descentralizada)  revela –en el período bajo análisis- una  suba de  11.788 agentes. El conjunto de Organismos Científicos se cuentan entre las áreas de mayor crecimiento en sus planteles, con 4.337 nuevos cargos para el año 2009, así como los denominados “Otros Organismos”, cuya expansión también es significativa, con 2.006 cargos. En menor medida, puede apreciarse el incremento del personal en los organismos Reguladores (349 cargos), mientras que  los organismos Asistenciales disminuyen su personal en 174 casos.
Como se observa,  en los siete años tratados, la organización del P.E.N. sufre importantes transformaciones pero, en general, la creación de nuevos ministerios no trae aparejada la sobre-expansión de las dotaciones de agentes públicos, sino más bien el traslado funcional del personal de otros ministerios hacia las nuevas dependencias.  De este modo, si bien existen más ministerios que a principios de la década, ello no implicó un incremento significativo de personal. En cambio, las subas más preponderantes se originan principalmente en el aumento del personal de las fuerzas de seguridad interior y en los organismos descentralizados, como los científico-técnicos y de seguridad social.   

5.       El Poder Ejecutivo y su personal según función.
Si analizamos al personal del Poder Ejecutivo Nacional por su función[4] puede observarse que la mayor parte (65 %)  está dedicada a las funciones de defensa militar y de seguridad interior. Ambas  funciones suman –hacia el fin del período- 181.147 cargos y, entre los años 2003 a 2009, sufren un incremento de 25.867 cargos,  cifra que representa el 18.12 % de los aumentos de personal originados desde el año 2003. La función de Seguridad Interior se expande en 20.587 cargos y la de Defensa Militar en 5.280 cargos. A diferencia de la década de los años noventa, las fuerzas de seguridad interior superan en cantidad de dotaciones a las funciones militares y exhiben un 25,63 % de aumento respecto del año 2003. En cambio, el crecimiento del personal militar es de apenas un 7,04 %.  (Ver cuadro 5).

Cuadro 5. Recursos Humanos del Poder Ejecutivo por función.

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
% 2009
Total
235.409
238.810
253.082
256.723
260.249
267.384
278.444
100
Administrativo
68.150
68.258
69.452
70.028
71.714
74.672
82.249
29,5
Asistencial
2.603
2.600
2.600
2.721
2.701
2.676
2.941
1,1
Docente
730
680
661
955
832
963
1.029
0,4
Científico
8.646
8.791
9.358
9.365
9.848
10.438
11.078
4,0
Militar
74.983
77.684
79.624
80.266
80.398
80.249
80.263
28,8
Seguridad Interior
80.297
80.797
91.377
93.388
94.756
98.386
100.884
36,2
Fuente: Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.

Para entender la gravitación de las fuerzas de seguridad y de defensa en el conjunto de los agentes del sector público no puede dejar de mencionarse el impacto generado por las sucesivas políticas de “reestructuración” estatal aplicadas desde la década de los 90.  En efecto, en el periodo 1989 al 2001, las privatizaciones de las empresas públicas provocan una reducción de alrededor de 300.000 cargos y -junto con las transferencias a las provincias de competencias educativas, de salud y asistenciales- se disminuye drásticamente el personal dedicado a las funciones económicas, educativas, de salud y asistenciales. Así, como resultado de la reforma estatal, hasta el año 2002 la mayor parte del personal del Estado Nacional comprendía a la función de defensa, en primer lugar, y a la de seguridad interior, en segundo término.[5]  
Entre los años 2003 al 2008, el personal destinado a la función administrativa se ubica en tercer lugar. Pero, en el año 2009,  por primera vez en las últimas dos décadas, dichos agentes pasan a ocupar el segundo lugar.  A lo largo de todo el período, se observa un crecimiento de 14.099 cargos (20,68 %) y, entre los factores explicativos, predominan el traspaso de los empleados de las ex AFJP a la órbita de seguridad social (en el año 2008),  los cambios de la estructura organizacional del PEN, con la creación de nuevos ministerios y organismos, y el aumento del personal vinculado a la función científica.
En cuarto lugar, se  encuentra el personal dedicado a las funciones científicas y tecnológicas, que representa el 4 % del total del personal del PEN. Aunque su evolución –desde el año 2003- es constante, a partir del 2008 cobra mayor relevancia, por la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y el fortalecimiento del CONICET que, para el año 2009, logró su máximo histórico de agentes, con un plantel total de 15.981  personas (entre científicos, becarios, personal de apoyo y administrativos).
Menores valores alcanza el personal destinado a la función asistencial, con el 1,1 % del total, y un crecimiento –para todos los años considerados- en apenas 338 cargos (16,38 % respecto al año 2003). Esta escasa cantidad de recursos humanos contrasta con el incremento de los montos destinados a las políticas sociales y con la importancia  adquirida por los ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el proceso de inclusión social fomentado desde el 2003.
Por último, se ubica el personal destinado a la función docente, con el 0,4 % de los cargos, porcentaje que implica una suba –desde el año 2003- de sólo 299 cargos (Ver cuadro 5)[6].

6.       El personal del Poder Judicial de la Nación
Al igual que el personal de seguridad interior, los recursos humanos del fuero Judicial presentan un desarrollo significativo. Respecto del año 2003, se advierte un incremento de  3.254 cargos (15,66%), con mayor gravitación de los agentes del Ministerio Público (órgano extra-poder), cuyo crecimiento –para el mismo período – es de 2.372 cargos  (71,60 %) (Ver cuadro 6).
Cuadro 6. Recursos humanos del Poder Judicial de la Nación por institución.

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total

20.772
20.835
21.155
22.886
24.494
25.713
26.338
Poder Judicial
Nacional
17.543
17.542
17.734
18.813
20.003
20.575
20.797
Ministerio Público
3.229
3.293
3.421
4.073
4.491
5.138
5.541
Fuente: Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
7.       El personal del Poder Legislativo Nacional
A diferencia del Poder Judicial y del P.E.N., el personal del Poder Legislativo se mantiene estancado. Entre los años 2003 a 2009 se agregan un total de 945 cargos, en su mayor parte distribuidos en la Cámara de Diputados, que revela un 44,8 % de aumento durante el período.  En cambio, para la Cámara de Senadores el incremento alcanza a 352 cargos, un 13 % respecto al año 2003.
Cuadro 7. Recursos Humanos del Poder Legislativo Nacional por tipo de función

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
09/%
Total
10.040
10.022
10.243
10.550
10.661
10.850
10.985
100
Cámara
Senadores

2.652
2.652
2.864
2.864
2.915
3.004
3.004
27,3
Cámara
Diputados
4.914
4.914
4.923
4.923
4.923
4.923
4.923
44,8
Biblioteca
Congreso
958
958
958
1.024
1.084
1.084
1.130
10,3
Imprenta
Congreso
502
484
484
502
502
502
502
4,6
Otros (*)
Organismos
1.014
1.014
1.014
1.237
1.237
1.337
1.426
13
(*) Incluye Asistencia social para el personal del Congreso, Defensoría del Pueblo de la Nación, Auditoría General de la Nación y Procuración Penitenciaria.
Fuente: Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
El 27,9 % restante del personal corresponde a los organismos extra poder (Defensoría del Pueblo de la Nación y Auditoría General de la Nación) y a los organismos de apoyo. Entre estos últimos se destaca la Biblioteca del Congreso Nacional, que eleva su plantel en 172 personas durante los 7 años considerados. Los agentes de esta  Biblioteca - una de las más importantes del Estado Nacional, que cumple la doble función de apoyo a la labor legislativa y la de atención al público general- representan el 10 % del personal del Congreso. Por su parte, la imprenta del Congreso, a cargo de la impresión de todos los materiales de los órganos legislativos y extra poder, muestra un estancamiento en su dotación. ( Ver Cuadro 7).

8.       El personal del Poder Ejecutivo según sector y sexo.
Al analizar al personal del núcleo burocrático estatal nacional, según el sexo de sus integrantes, se observa -como dato distintivo- la alta tasa de masculinidad del empleo público. De cada 10 personas, algo menos de 8 son hombres. Esta proporción se incrementa en la Administración Central, donde el porcentaje alcanza el 83 % a principios de la década y disminuye a tan sólo el 81 % a fines del periodo. Esta alta tasa de masculinidad del personal de la Administración Central se explica por el peso de los  agentes destinados a los organismos de seguridad interior (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía de Servicio Aeronáutico y el Servicio Penitenciario Federal) y a las tres Fuerzas Armadas, así como el personal civil de apoyo que concurre  en ambos  planteles (Ver Cuadro 8).
Cuadro 8. Recursos Humanos del Poder Ejecutivo por sexo y sector.

Años
03
03
04
04
05
05
06
06
07
07
08
08
09
09
Sexo
M.
F.
M.
F.
M.
F.
M.
F.
M.
F.
M.
F.
M.
F.
Total

78,2
21,8
79,4
20,6
79,5
20,5
79,4
20,6
78,4
21,6
77,7
22,3
76,8
23,2
Admini
Central

82,5
17,5
83,1
16,9
83,1
16,9
82,9
17,1
82,3
17,7
81,8
18,2
81,5
18,5
Org.
Descent
61,7
38,3
62,2
37,8
61,8
38,2
61,2
38,8
59,7
40,3
58,8
41,2
58
42
Inst.
Seg.
Social
41
59
38,7
61,3
38,7
61,3
38,6
61,4
38,8
61,2
38,6
61,4
41,4
58,6
Fuente: Anuarios Estadísticos INDEC 2007/08/09.
En cambio, en los Organismos Descentralizados la tasa de masculinidad baja a una proporción de 6 hombres a 4 mujeres promedio. En este caso, se advierte que - a lo largo del periodo- la tasa va disminuyendo en tres puntos.
Por su lado, en las Instituciones de Seguridad Social (ANSES y Cajas de Retiros militares y de la Policía Federal) el personal femenino es mayoritario, encontrándose  una  posible explicación en el carácter de las tareas que realizan  la mayoría de los agentes, dedicados a la atención al público. La proporción es de alrededor de 6 mujeres por cada 10 personas  y  se mantiene estable a lo largo de estos años, con pequeñas oscilaciones (Ver Cuadro 8).

Reflexiones Finales
                Los datos presentados permiten sostener que la evolución del empleo público en el Estado Nacional durante el período 2003 a 2009 presenta una variación acorde con el desarrollo de las políticas públicas más significativas de la época.  Bajo un marco de crecimiento económico sostenido  –desde 2003 a 2008- a una tasa anual promedio del 8,5%, las cuentas del sector público mantuvieron  superávit en los frentes externo y fiscal, destacándose –además-  el peso de la inversión real directa y del gasto social sobre el gasto público nacional (López y Zeller, 2012). Estos indicadores apuntalaron la expansión y consolidación del sector productivo nacional y del mercado interno, acompañado por la creación –en el período 2003-2008– de 2,76 millones de empleos (sin contemplar los planes de empleo del gobierno nacional) (Ministerio de Economía, 2010).  Si bien la crisis financiera internacional del año 2009 afectó al proceso de crecimiento  que fuera liderado por la Argentina, entre los países de la región, la decisión de aumentar el gasto público-aunque generó un resultado fiscal levemente deficitario- permitió minimizar los efectos negativos sobre el empleo, el consumo y el nivel de actividad. 
Dicha estrategia de política gubernamental tuvo su correlato en la modificación del aparato de Estado, con la creación de 3  Ministerios (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y Ministerio de la Producción), la re-estatización de empresas de servicios públicos (AySA, Correo Argentino, Aerolíneas Argentinas, etc), y la puesta en marcha de nuevas empresas públicas (ENARSA, ARSAT, etc.). En este caso, el escenario de crisis internacional y las características de las privatizaciones de las ex empresas públicas durante los años noventa, hará que el Estado Nacional deba asumir  -en mayor medida- su intervención en materia  productiva, a partir del año 2008.  En otro orden, adquiere predominio la creación de 9 Universidades Nacionales, entre otros cambios notorios para la política educativa de la época. (López y Zeller, 2012) .
En este escenario, el incremento total de los recursos humanos del Estado Nacional alcanzó, entre  los años 2003 y 2009,  el 27%, siendo el personal universitario el de mayor expansión en términos absolutos, seguido por los agentes de la Administración Nacional y de las Empresas y Sociedades del Estado. En el primer caso, se incorporan 60.479 personas, mientras que la  Administración Nacional amplía su dotación en 49.546 cargos.  Para este último aumento –menor al 20% durante todo el período-es significativa la evolución de los planteles en los Organismos descentralizados (22,15%, respecto al año 2003) y de los Institutos de Seguridad Social -sobre todo la ANSES- que, luego del traspaso de las AFJP al sector público, en el año 2008, casi duplicaron su personal, y –en menor medida- los cambios registrados en la Administración Central, con una suba del 16,30%, respecto al año 2003.  Por su parte, en el sector de las Empresas y Sociedades del Estado, los recursos humanos casi se cuadriplican, dando lugar al mayor aumento en términos porcentuales. Aunque su incidencia en el total –para el año 2009- es de apenas el 6,5 %, su expansión –en los 7 años considerados- es del orden de los 30.750 cargos.
                En el ámbito del PEN,  los recursos humanos experimentan un 18,28% de aumento para todo el período. Las jurisdicciones de la Administración Central con mayor expansión en sus planteles son los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, en tanto que, en el caso de las nuevas dependencias, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios congrega un alto porcentaje de agentes, en detrimento de la caída de personal producida en el Ministerio de Economía.  En la Administración Descentralizada, junto con los Organismos de Seguridad Social, el complejo de Organismos Científicos se cuenta entre las áreas de mayor crecimiento en sus planteles, con 4.337 nuevos cargos para el año 2009.  Aquí cobra relevancia la política activa de fomento al desarrollo científico-técnico, puesto en evidencia en organismos como el CONICET que, para el año 2009, contaba con 5800 investigadores y 7200 becarios, alcanzando un récord histórico en materia de incorporación de científicos[7].

Pese a que las transformaciones hasta aquí reseñadas modifican de manera significativa las tendencias instauradas a partir de los años noventa,  todavía se constata que la mayor parte de los recursos humanos del PEN (el 65%) están destinados a las funciones de defensa militar y seguridad interior. Como diferencia frente a las décadas anteriores, puede señalarse que  -por primera vez- las fuerzas de seguridad interior superan en cantidad de dotaciones a las funciones militares, cuyo crecimiento para ésta última es de –apenas- el 7,04%.  La preeminencia de ambas funciones en el total de los agentes explica, a su vez, la alta tasa de masculinidad del empleo público, donde de cada 10 personas, algo menos de 8 son hombres.
No obstante, cabe destacar que- para el año 2009- el personal dedicado a la función administrativa se ubica-por primera vez en las últimas dos décadas- en segundo lugar. A lo largo del período, se observa un incremento de los recursos humanos del orden del 20,68%, seguido en importancia por la ampliación de los agentes en las funciones científicas y tecnológicas y, en menor medida, en la función asistencial.
En resumen, el alto rendimiento de la actividad económica entre los años 2003 al 2008, luego de la debacle depresiva del periodo 1998 al 2002, junto al incremento de la recaudación impositiva y del gasto público (aunque éste último se mantuvo en menor rango que la recaudación) y el constante superávit corriente, son acompañados, sin embargo, por un aumento del empleo en el Estado Nacional que se ubica muy por debajo de ese desempeño. En rigor, debemos considerar que, en la última década, el Estado Nacional debió destinar una suma cuantiosa de recursos al pago de la deuda pública, cuyo peso, luego de su renegociación, aún implica entre el 12 y el 10 % del gasto público nacional. Dicho porcentaje es el equivalente al total del gasto orientado hacia las funciones de  defensa y seguridad interior y al del conjunto de la función de la administración estatal.  Por lo tanto, el grueso del personal de las principales funciones del Estado Nacional y  sus gastos de funcionamiento insumen un porcentaje reducido y estable de recursos, que desmitifica el supuesto “exceso” de burocracia pública.  (López y Zeller 2012).
Otro aspecto de la ampliación del personal estatal, desde el año 2003, desmiente las críticas sobre las prácticas clientelísticas gubernamentales sobre el empleo público, al observar que su aumento se registra –principalmente- en el personal universitario, el personal científico-técnico y el de seguridad interior y judicial. El posible impacto de este tipo de planteles burocráticos en la sociedad civil es evaluable en el mediano y largo plazo, lo cual excede a un periodo de gobierno. Este criterio se complementa con el escaso crecimiento de los agentes que cumplen  funciones asistenciales, pese a la importancia de las políticas sociales bajo el período estudiado.  A diferencia, otro factor que explica la suba del empleo estatal nacional  se origina en la demanda social por la seguridad interior y judicial y por la gravedad de sus problemáticas, como las políticas de derechos humanos, para el servicio penitenciario, la designación de Jueces y del personal del Ministerio Público (Fiscales y Defensores Públicos) y de su personal auxiliar.
Asimismo, las transformaciones en materia de empleo público nacional evidenciadas en el período analizado muestran una evolución lenta respecto al incremento de la población y al crecimiento del empleo privado y considerando, además, las mayores funciones y competencias estatales nacionales. No obstante, de acuerdo a los datos relevados, se observa un importante cambio cualitativo, con el incremento del personal docente universitario y científico-técnico y  la incorporación del personal de las empresas públicas, que suponen una mayor especialización profesional y técnica de la burocracia pública nacional en las distintas áreas gubernamentales y, por lo tanto, una mayor   rearticulación entre el Estado y la sociedad civil. 

Bibliografía
·         CIFRA/CTA (2011) “El nuevo patrón de crecimiento: Argentina 2002-2010”, Informe de Coyuntura Nº 7, Mayo, Buenos Aires.

·         López, Andrea Y Zeller, Norberto (2012) “Estado y Administración Pública: La composición del gasto público  durante el período 2003-2010”, INAP, Mimeo, Buenos Aires.

  • Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2009 y 2010) Informe de Presupuestos 2009 y 2010, Secretaría de Hacienda, Oficina Nacional de Presupuesto, Buenos Aires. (Disponible en  http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presupresumen
  • Zeller, Norberto y Rivkin, Ana (2003) “El empleo en la Administración Pública Nacional: estudio de la distribución de cargos y de las características de sus remuneraciones”,  INAP; Serie I, Documento Nº 69, Buenos Aires.  
 Fuentes
·         Anuario Estadístico de la República Argentina. INDEC. Años 2007, 2008 y 2009.








[1] Este artículo es el resultado del proyecto de investigación: “Evolución y características del empleo público del Estado Nacional argentino durante el período 2003 -2010”, que forma parte del programa: “Estudio de las transformaciones del Estado y la Administración Pública Nacional desde el año 2003 hasta la actualidad”, coordinado por Andrea López  y Norberto Zeller.

[2] Para este artículo, sólo se consideran los datos de los Anuarios Estadísticos del INDEC 2007/2008 y 2009. El resto de las fuentes se encuentran en la etapa preliminar de su análisis.
[3] Probablemente, dicha disminución obedezca a que- desde año 2002- la AFIP está excluida de la Administración Nacional.

[4] Esta clasificación del INDEC no incorpora al personal de las empresas públicas ni a los agentes de la función recaudadora pertenecientes a la AFIP (DGI y Aduana), excluidos del presupuesto nacional a partir del año 2002.

[5] No obstante, cabe destacar que otro factor histórico primordial que explica el peso del personal dedicado a estas funciones se remonta a la última Dictadura Militar (1976 a 1983), bajo cuyo régimen se produjo un incremento del gasto y del personal dedicado a las funciones militares, de inteligencia y de seguridad. 

[6] Debe tomarse  en cuenta que en esta clasificación  “docente” está excluido el personal universitario. Como ya fuera señalado, por pertenecer a organismos Autónomos (tienen autogobierno) no dependen directamente del Poder Ejecutivo. Dado su alto porcentaje de crecimiento, de ser incorporados a esta clasificación modificarían significativamente las cifras del personal docente y científico-técnico.
[7] Cabe consignar, en el marco de esta política, la sanción de la ley 26421/2008, que institucionaliza el “Programa Raíces” (red de argentinos investigadores y científicos en el exterior), destinado a la repatriación de aquellos interesados  en desarrollar sus actividades en la Argentina.

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"Todos los sectores sociales deben estar unidos verticalmente por el destino común de la Nación (...) Se hace imposible pensar la política social sin una política nacional".

Arturo Jauretche