Con el surgimiento del Estado moderno y las relaciones capitalistas de producción se inaugura el concepto de administración pública asociado al régimen burocrático, siendo esta la responsable de la ejecución de las políticas públicas determinadas por los funcionarios electos. En palabras de Carlos Juan Bonnin (1808: 91), “la administración pública es la autoridad común que […] ejecuta las leyes de interés general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos…”. Estos conceptos fueron ampliamente desarrollados por Max Weber en su libro Economía y Sociedad, dando lugar al modelo tradicional de burocracia.

Sin embargo, hacia fines de los setenta y principios de los ochenta, fueron surgiendo fuertes críticas hacia este modelo, calificándolo de “ineficaz e inflexible”. Estos argumentos estuvieron enmarcados por importantes procesos de transformación económicos y sociales que acompañaron los desarrollos teóricos al respecto, y dieron lugar a una nueva corriente dentro de la administración pública denominada New Public Management (NPM). Esta teoría procura aplicar técnicas propias de la gestión privada al ámbito público.

Con todo, este modelo ha sido objeto de numerosas críticas y estudios empíricos, sin alcanzarse aún un consenso sobre la forma de organizar internamente la administración pública y ejecutar las políticas. Además, los modelos institucionales en los distintos países tienen sus particularidades, tornándolos más exitosos en algunos casos y en otros menos pertinentes.

En nuestro país, esta nueva corriente llega en la década del noventa de la mano de las reformas neoliberales, a través de las leyes de Emergencia Económica y Reforma del Estado. Estas ideas fueron continuadas por los gobiernos subsiguientes con distintos matices. Sin embargo, no se ha podido determinar qué modelo resultó predominante. Por ello, este trabajo se propone determinar el perfil organizativo y funcional de la Administración Pública Nacional en el período 2003-2007, y vincularlo con las teorías de la Administración Pública. Para alcanzar este objetivo, se analizará críticamente la literatura dedicada a los modelos de administración pública. Asimismo, se desarrollarán las principales reformas de Estado implementadas desde la década del ‘90 hasta la presidencia de Néstor Kirchner y se indagará el impacto de las mismas en la administración estatal.

El trabajo se estructura en seis partes. En el primer apartado se desarrollan los modelos weberiano y NPM, y el contexto nacional desde los ’90 hasta el 2007. Posteriormente, se explica la metodología y fuentes de información utilizadas. En el tercer apartado se analizan las características del empleo público durante el gobierno de Néstor Kirchner. Seguidamente, se estudia las técnicas presupuestarias empleadas en el período. En la quinta sección, se examina la estructura organizacional del Estado argentino. Finalmente, se desarrollan las conclusiones.

El marco teórico

El modelo tradicional de administración pública según Weber

La organización de la administración pública en el Estado Moderno^{^[1]} fue edificada a partir del modelo burocrático que constituyó el paradigma dominante durante gran parte del siglo XX. El surgimiento de este modelo se encuentra estrechamente vinculado al desarrollo del capitalismo, y al incipiente surgimiento de la sociedad de masas que le plantea al Estado cada vez más exigencias y necesidades. La nueva sociedad requiere de una nueva máquina administrativa racional y previsible (Olin Wright, 1983). Así la burocracia fue considerada como un factor indispensable para administrar una cada vez más compleja sociedad moderna.

A lo largo de los años la burocracia ha sido definida de diversas maneras, por ejemplo como “la totalidad de agencias o departamentos gubernamentales que constituyen el gobierno permanente de un estado… (Se) refiere a todos los funcionarios públicos del gobierno –de alto y bajo rango, elegidos y designados” (Shafritz y Russel, citado en Oszlak, 2006: 7). O la burocracia puede ser considerada como un tipo particular de asociación e interacción entre individuos y recursos que se orientan hacia el logro de objetivos específicos (Oszlak, 1984). O por otra parte la burocracia puede ser concebida “como un sistema complejo de hombres, oficios, métodos y autoridad que emplean las grandes organizaciones para obtener sus objetivos.” (Jacob, citado en Oszlak, 2006: 7). Sin embargo, la conceptualización de Max Weber se mantiene como la principal referencia teórica en el campo académico a la hora de analizar la burocracia. Por ello en este apartado nos basaremos en los aportes de este autor, especialmente en su clásico Economía y Sociedad, para la delimitación de las características del modelo burocrático.

Esencialmente, la burocracia es el aparato administrativo de máxima afinidad con el tipo legal-racional de dominación. Su fundamento es la norma, que fija el ámbito de deberes y la atribución de poderes. Esto significa que el accionar burocrático se encuentra guiado por principios jurídico-formales donde la obediencia se debe a la norma y no a la persona en virtud de su derecho propio. La obediencia se configura como voluntaria observancia de todo un sistema de normas que justifica y orientas las órdenes. “La burocratización ofrece sobre todo la posibilidad óptima de poner en práctica el principio de especializar las funciones administrativas de acuerdo con consideraciones puramente objetivas. (…) La resolución ‘objetiva’ de los asuntos supone primordialmente una resolución de acuerdo con normas calculables y ‘sin consideración de las personas’” (Weber, 1985: 193). Justamente esta “objetividad”, según Weber hacía al modelo burocrático el más adecuado y técnicamente superior.

Weber a partir de la detección de ciertos atributos generales a las instituciones burocráticas construye un tipo ideal de burocracia que presenta las siguientes características:

1. Se rige por un principio de zonas jurisdiccionales fijas y oficiales, generalmente organizadas por normas; es decir que tanto las agencias como cada puesto, cuentan con funciones claramente especificadas por escrito, creando así una especialización de tareas y una determinada esfera de competencia.

2. Los burócratas están organizados en una jerarquía claramente definida. Se establece un sistema jerárquico de mando y subordinación que se complementa con un sistema de supervisión donde los estamentos superiores inspeccionan a los inferiores.

3. La administración se basa en documentos o expedientes.

4. El acceso al cargo de funcionario presupone una preparación previa.

5. El desempeño del cargo por parte de los funcionarios se realiza según normas susceptibles de aprendizaje.

Esta caracterización de la burocracia es completada por Weber con la consecuente caracterización de la posición de los funcionarios, tanto interna como externa:

1. El funcionario es un funcionario de formación profesional (es decir, es un especialista) para lo cual se le exigen una serie de conocimientos firmemente prescriptos.

2. En cuanto a la posición personal del funcionario: a) goza de estimación social; b) es nombrado por una autoridad superior quien también cuenta con la capacidad de ascenderlo o despedirlo; c) accede al puesto en virtud de un contrato; d) perpetuidad del cargo que ocupa; e) percibe una remuneración fija donde el salario se establece de acuerdo al rango (por las funciones realizadas) y no por el trabajo realizado; f) el funcionario está colocado en un escalafón; g) tienen ante sí una carrera o perspectiva de ascensos

3. Imparcialidad o deber objetivo del cargo. El funcionario debe disponer “sin cólera ni perjuicio”, o sea sin la menor influencia de motivos personales y sin influencias personales de ninguna clase. El funcionario debe actuar de modo estrictamente formal según reglas racionales.

Estos atributos de la burocracia y sus funcionarios dejan al descubierto una de las premisas fundamentales del modelo weberiano: la separación entre racionalidad técnica y racionalidad política. “El verdadero funcionario de acuerdo con su profesión, no ha de hacer política, sino que ha de “administrar” y, ante todo, de modo imparcial… No ha de hacer, pues, precisamente aquello que el político, tanto el jefe como su séquito, han de hacer siempre y necesariamente, esto es, luchar.” (Weber, 1964: 1071). Así la burocracia es una simple ejecutora de los políticos. Los funcionarios carecen de capacidad creativa y fuerza vital real. En este sentido, la burocracia es un órgano donde rige la imparcialidad, la objetividad y la eficiencia; pero por sobre todo es un órgano puesto al servicio de los políticos donde los funcionarios administran las políticas formuladas por los políticos. (Alessandro y Astarita, 2010)

En conclusión, la burocracia es una forma de organizar colectivamente el esfuerzo humano que, a través de una rigurosa racionalización y organización del trabajo, hace posible la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de los mismos (Oszlak, 1984). La burocracia es la mejor forma de organizar el trabajo para contar con organización racional y eficaz. En las palabras de Weber: “Precisión, rapidez, certeza, conocimiento de los archivos, continuidad, discreción, estricta subordinación, reducción de fricciones y de costes materiales y personales, todas estas cualidades alcanzan su punto óptimo en la administración estrictamente burocrática…” (Weber, 1985: 191).

La nueva forma de gestión pública: New Public Management

Las ideas del NPM están basadas en la aplicación de desarrollos propios del Management privado al ámbito público, como la reingeniería de procesos, las mejoras de calidad, el planeamiento estratégico, control y seguimiento, gestión por resultados, entre otras. Los defensores del NPM sostienen que la utilización de estas técnicas, como habían permitido mejoras de productividad en el sector empresarial, mejorarían la eficiencia y eficacia de las políticas públicas.

Este enfoque surge para dar solución a varios problemas que se le atribuían a la forma tradicional de organización estatal: la burocracia. Entre estas, se pueden destacar: la falta de incentivos que fomentaran la eficiencia y eficacia en la performance de los empleados, la excesiva verticalización en la toma de decisiones que impedía responder a demandas inmediatas, altos costos de transacción, el exceso de reglamentación, la falta de competencia en la provisión de servicios estatales, la ausencia de responsables que asuman los resultados, la falta de respuesta a las demandas de los ciudadanos, entre otras. Se consideraba que tales razones eran la causa de los desempeños ineficientes de las políticas del Estado, y que eran el origen de los déficits públicos y del crecimiento del endeudamiento que se estaba evidenciando por aquella época.

Otros autores, como Aberbach y Rockman (1999); y Estévez (2001), encuentran otras posibles explicaciones al surgimiento del NPM, como la globalización, las nuevas tecnologías y la difusión de ciertas corrientes económicas críticas al Estado de Bienestar.

Los factores antes descriptos impulsaron las reformas Estatales en distintos países con matices y particulares en cada Nación, dando lugar a una serie de casos emblemáticos, tales como los Estados Unidos y Gran Bretaña. En el primero de ellos, se realizaron una serie de transformaciones basadas en lo que se conoció como el Análisis de la Actuación Nacional (NPR, por sus siglas en ingles), que promulgaba cuatro principios fundamentales: cortar la cinta roja, poner a los clientes en primer lugar, dar poder a los empleados para obtener resultados; y volver a los elementos básicos (Aberbach y Rockman, 1999). En Inglaterra estos principios se observaron en varias políticas iniciadas en el gobierno de Margaret Thatcher a mediados de los ’80 y sostenidas por los gobiernos sucesores, pudiendo identificarse tres etapas distintivas: la puja de la eficiencia, fortalecimiento del management; y calidad y participación (Popik, 1998).

Pero la implementación del NPM no se dio sólo en los países desarrollados, sino que también a fines de los ochenta y principios de los noventas se dieron distintas reformas en países de Latinoamérica que tenían como inspiración tales principios. Dichas modificaciones esperaban ayudar a solucionar los problemas de déficit público, hiperinflación, y crisis económica que se estaban dando en la región. El caso particular de la Argentina será analizado más adelante.

Además, algunos autores (López, 2002; y Echebarría y Mendoza, 1999) consideran que el NPM se presentó como una solución apolítica, aplicable a cualquier tipo de organización. Sin embargo, normalmente se la encuentra emparentada con el paradigma económico neoliberal, ya que buscan reducir el rol del Estado a aquellas funciones denominadas “elementales”, y tiene como principio fundamental la búsqueda de mayores grados de eficiencia por sobre cualquier otro valor, primando una lógica racional individual y egoísta.

Cualquiera sea la o las verdaderas causas de su surgimiento, o el paradigma económico- político que la impulsa, compartimos la visión del Estévez (2001) cuando expresa que el New Public Management constituye un nuevo “Ethos” para la administración pública ya que implica una modificación en la cultura organizacional que viene a remplazar a la administración tradicional burocrática[2]. En la sección siguiente se describirán sus características y postulados principales.

Los fundamentos del New Public Management

El New Public Management ha sido descripto por una vasta bibliografía sobre el tema, y se puede observar algunas diferencias en las caracterizaciones, las cuales pueden atribuirse a las diversas aplicaciones que ha tenido en los distintos países y a las mismas contradicciones que algunos de sus postulados generan. En esta sección se tratará de definir con mayor precisión las características principales de este enfoque recurriendo a distintos autores que la especifican.

Por un lado, López (2002) caracteriza este enfoque recurriendo a los conceptos utilizados en el libro Reinventando el Gobierno de Osbone y Gaebler, el cuál guió la reforma del Estado en los Estados Unidos. Los cinco principios fundamentales son las denominadas “cinco R”: Restructuración, Reingeniería, Reinvención, Realimentación y Reconceptualización.

La primera de ellas, también presentada como “volver a los elementos básicos” (Aberbach y Rockman, 1999), hace referencia a la idea de desechar aquellas cosas que no son necesarias para que el Estado cumpla su rol, evitando la duplicación de funciones y permite focalizar la atención en las actividades fundamentales para el Estado. Esto implica tener bien en claro cuáles son las prioridades del Estado y definir qué cosas son incumbencia del mismo.

En segundo lugar, la “Reingeniería” es un concepto acuñado en el ámbito privado que hace alusión a la reorientación de las actividades del Estado a procesos, a diferencia de las actividades asignadas a cada puesto, propias de la burocracia tradicional. “La reingeniería consiste en reconstruir esos procesos, en un lapso breve de tiempo, eliminando todo lo que no agrega valor.” (Chumbita, Clot y otro, 1996: 8). Esto implica mejorar los procesos para que sean más eficientes, reduciendo costos.

En tercer lugar, el término “Reinventar” alude a la idea de “crear en el seno de la administración pública una ‘cultura de espíritu empresarial’ que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento estratégico en el sector público” (López, 2002). Esto apunta a crear un gerenciamiento de carácter empresarial, orientando las políticas hacia el cliente (remplazando el foco del ciudadano), y fomentando una actitud competitiva entre las distintas agencias, creando mercados internos entre las reparticiones estatales y, al mismo tiempo, mejorando los incentivos. Dentro de las herramientas que cuenta el Estado para lograr un gerenciamiento empresarial, se destacan: el planeamiento estratégico como directriz de las decisiones de política pública, la dirección por objetivos, y la dirección de proyectos. Además, esta visión gerencial de lo público, alienta la evaluación y medición de los impactos de las políticas públicas.

En cuarto lugar, la “Realineación” hace referencia al cambio dentro de la administración pública, en contraposición a la “reinvención” que impulsaba cambios en la forma en que se vincula la administración pública con el entorno. Dentro de este proceso, se fomentan reformas que permitan establecer las responsabilidades (accountability) de los agentes públicos, como puede ser: la descentralización de funciones y la división de grandes organizaciones en unidades operativas más pequeñas.

Por último, la “Reconceptualización” apunta a “mejorar en todas sus dimensiones el ciclo de aprendizaje organizacional” (López, 2002). Esto implica modificar las políticas de recursos humanos para que tiendan a crear incentivos en los empleados que fomenten el cumplimiento de los objetivos de la organización, y para responsabilizar a los Directores de las dependencias de los resultados de su agencia. Para ello, algunos autores proponen “contratar a los niveles más altos de la burocracia sobre la base de ciertos requisitos de desempeño, que deben cumplir tanto ellos como sus dependencias respectivas; en caso de no satisfacer las metas comprometidas, se les paga menos o se les despide”. (Repetto, 1998: 41).

Por otro lado, Repetto (1998) agrega a las características ya mencionadas, ciertos elementos que para él también constituyen el NPM. Entre ellos se pueden mencionar: presupuesto por programas y evaluación por resultados; mayor autonomía de las unidades ejecutoras, y la mayor flexibilidad de los agentes administrativos.

A su vez, Polpik (1998) caracteriza el NPM a partir de la observación de sus casos prácticos, y distinguen dos corrientes: aquellas aplicaciones donde prácticamente se trataba de un modelo de mercado (como el caso de Nueva Zelanda y Gran Bretaña); y aquellas que combinan elementos de los modelos de mercado, participativo y desregulado (el caso de Estados Unidos).

El primer tipo, encuentra su fundamento en nociones de public choice[3] y en pensar al Estado como un monopolio con información asimétrica. Como el Estado actúa dentro de un mercado imperfecto, las soluciones arribadas por el mismo no son Pareto eficientes[4], y nada garantiza que maximicen el bienestar social[5]. Por ello, esta teoría plantea remplazar el sistema burocrático por mecanismos de mercado, y para ello proponen: privatización, achicamiento del sector público, descentralización de funciones, crear múltiples agencias que compitan entre sí, entre otras.

La segunda versión, considerada más ‘heterodoxa’ y en mayor consonancia con las características encontradas en los otros autores mencionados, no sólo incluye las reformas pro-mercado, si no que esta se mezcla con una visión participativa y desreguladora. El enfoque participativo, fomenta el involucramiento de la gente de planta y, en algunos casos extremos, a los clientes/ ciudadanos en la toma de las decisiones. Esto se refleja en políticas: que involucran al cliente en el control de los servicios públicos, de desjerarquización, de calidad total[6], y de empowerment de los niveles bajos. Además, la idea del modelo desregulador se centra en la búsqueda de un gobierno flexible y desarticulado, donde las responsabilidades estén bien establecidas, y donde las mayores libertades permitan respuestas rápidas y efectivas a las contingencias que presenta el medio.

Todas estas descripciones, con sus diferentes matices, constituyen el cuerpo teórico del New Management Público, que considera que la Administración Pública debe orientar sus servicios hacia el cliente, pensando en proceso eficientes, que generen resultados que apunte a construir un plan estratégico definido por el plantel político.

Algunas críticas al New Public Management

La aplicación de las técnicas de gerenciamiento al ámbito público, llevaron a la detección de distintas consecuencias negativas de su implementación. Las fallas pueden estar ocasionadas por distintas razones: la no consideración de la distinción entre lo público y lo privado, las contradicciones internas dentro del mismo modelo, la aplicación del enfoque a cualquier contexto, entre otras.

La igualación de la esfera pública con la privada no es siempre posible, sobre todo, en algunos aspectos donde la Administración Pública es estructuralmente distinta al sector privado. Echebarría y Mendoza (1999) reconocen cuatro rasgos distintivos de la Administración Pública, en contraposición de la lógica del mercado.

En primer lugar, el proceso político como mecanismo de asignación de recursos muchas veces no puede ser remplazado por el mercado. Esto puede deberse a que ciertos bienes o servicios provistos por el Estado son “bienes públicos”[7] o porque son socialmente preferentes[8]. Además, la asignación a través del proceso político incluye criterios redistributivos y de equidad que muchas veces son prioritarios para la sociedad, mientras que el mercado sólo asigna basado en criterios de eficiencia.

En segundo lugar, la administración pública tiene el carácter de poder público, pudiendo ejercer un poder coercitivo sobre los miembros de la sociedad, que el sector privado no dispone. Este poder está limitado por el conjunto de normas y leyes que definen los objetivos que debe perseguir, siempre orientados al bien común.

En tercer lugar, el sector público puede crear valor a través de intercambios individuales entre los ciudadanos (los únicos que se pueden valorar a través del mercado), pero también puede crear valor a través de beneficios indirectos, por medio de externalidades[9], a través de programas regulatorios, o por programas preventivos. Todos estos últimos beneficios sólo serán provistos por el sector público, porque no existen mecanismos para su provisión en el mercado.

En cuarto y último lugar, la dificultad de medir el valor creado por la administración pública dificulta la medición de los resultados, obstaculizando la gestión por resultados. Existen muchos beneficios provistos por el Estado que no son cuantificables, por no poseer precios de mercado. Además, existen algunos impactos indirectos que no son de fácil observación y deberían tenerse en cuenta para la gestión por resultados.

En vista de todas estas diferencias entre el sector público y el privado, Gunn (1987) contrasta cinco puntos de vistas respecto a la adopción de métodos de gestión privada en el ámbito público. Estos son: la administración pública es diferente al sector privado por lo que no se pueden emplear las mismas metodologías de gestión, la gestión pública se parece a la privada en cosas no esenciales, la gestión pública puede beneficiarse de la gestión empresaria pero debe desarrollar un paradigma integrador, existe convergencia en la gestión pública y privada, y por último, la eficiencia de la gestión empresaria es superior. Según las distintas perspectivas, algunas admiten la utilización de métodos de gestión privada en lo público y otras no. Al respecto Echebarria y Mendoza (1999) consideran que las técnicas de dirección general son de difícil aplicación en el ámbito público, mientras que las técnicas específicas de una función o área especializada se las puede llevar al sector público.

Por otro lado, algunos autores consideran que la teoría del NPM contiene contradicciones internas. Por ejemplo, “la búsqueda de organizaciones flexibles es bastante incompatible con el empowerment de los niveles bajos, ya que los requerimientos de la flexibilidad (empleados temporarios, equipos ad hoc) erosionan las bases del empowerment. Análogamente, los mayores costos y tiempo que requieren el enfoque participativo pueden resultar contradictorios frente al modelo de mercado- cuyo objeto central es maximizar la eficiencia- y al gobierno flexible- que requiere respuestas inmediatas.”(Popik, 1998: 23).

Además, como expresan Aberbach y Rockman (1999), existen ciertos aspectos donde la teoría del NPM deja lugar a la duda, como por ejemplo: ¿cuáles son los “asuntos básicos” de los que se debe encargar el Estado? ¿Cuáles son los clientes apropiados a tener en cuenta en las intervenciones públicas? ¿Qué intereses deben primar? ¿Cuál es la vinculación que debería tener la gestión administrativa con la elaboración del presupuesto? ¿Cómo debería actuar el gobierno frente a las inconsistencias del sistema de poderes? ¿Los funcionarios electos estarían dispuestos a no intervenir en la administración para garantizar el empowerment y la mayor flexibilidad?

También, la teoría es fuertemente criticada por poner el foco en el cliente, y reducir el concepto de ciudadano. Pensar al ciudadano como cliente implica debilitar su rol como sujeto de derecho, ya que el Estado debe proveer los bienes y servicios de manera universal a todos los habitantes, sin importar su capacidad de pago o disposición de pagar. La lógica de pensar al ciudadano como consumidor está asociada a la mercantilización de las relaciones sociales entre el Estado y los ciudadanos, y tratar de imponer una lógica racional individual para la toma de decisiones públicas.

De la misma manera, en el NPM la responsabilidad de los funcionarios “se reduce a la medición de los resultados, por lo que el control de los procedimientos a través de la acción legislativa y/ o judicial ven desdibujado su papel. En suma, el modelo de mercado diluiría o desconocería el tema del interés público general.” (Repetto, 1998: 42).

Asimismo, existen autores que consideran que la aplicación del NPM a cualquier contexto Nacional ocasionó resultados insatisfactorios. Al respecto Pierre y Rothstein (2008) argumentan que países en desarrollo (que cuentan con instituciones débiles, bajos niveles educativos en la administración pública y poca confianza institucional) los modelos Weberianos son mejores que el NPM, el cual solo se debería aplicarse en países donde previamente exista una estructura burocrática fuerte.

Las políticas de la reforma en Argentina (1989- 2007)

Los años del Menemismo (1989-1999)

La década del ‘90 supuso una ruptura histórica ilimitada, que surge como resultado de una nueva ortodoxia: la que sostenía que el Estado era el responsable de la crisis y que gran parte de la solución era retirarlo. Esto se explica por la conjunción de múltiples factores, tales como las crisis de las finanzas públicas, la percepción social de un Estado inoperante, las nuevas tecnologías de información y el triunfo de los partidos identificados como la “nueva derecha” (Aucoin, 1990). A partir de entonces, lo que se conoce como “Consenso de Washington” termina de delinear los parámetros sobre los cuales se redefinirán las burocracias administrativas: privatización, desregulación y apertura económica.

En Argentina, Carlos Menem fue el hombre-símbolo de este proceso, que se inicia el 8 de julio de 1989, con cinco meses de anticipación. Dos pilares sirvieron de base para la puesta en marcha de este proceso: las Leyes de Emergencia Económica (23.697) y de Reforma del Estado (23.696). A través de la primera, se suspendían por 180 días -plazo que se prorrogaría posteriormente- los regímenes de promoción industrial, regional y de exportaciones, las normas restrictivas para la inversión de capital extranjero en el país, los subsidios y subvenciones que afectaban al Tesoro Nacional, y los beneficios de la Ley de “Compre Nacional” -que obligaba al Estado a priorizar en sus compras a empresas nacionales-; y al mismo tiempo, contaba con un apartado particular referido al empleo en la Administración Pública Nacional[10]. Por medio de la segunda, se fijaban las condiciones para la privatización de numerosas empresas públicas, se modificaba la legislación sobre el régimen de concesiones para la explotación de servicios públicos y se suspendía por dos años la ejecución de todas las sentencias y laudos arbitrales que condenaran al Estado nacional al pago de una suma de dinero.

En el ámbito específico de la Administración Pública se sanciona el Decreto 2.476/90 el cual busca reducir y simplificar la estructura del aparato estatal, priorizando objetivos de eficiencia, racionalidad y eficacia. Del mismo modo, se estableció un nuevo régimen de empleo para el sector público a través del Decreto 993/91 que crea el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA) que abarcó únicamente 30.000 empleados del sector público. A su vez, en 1993 el Congreso aprueba la primera ley de Convenio Colectivo del Sector Público 24.185, pero recién en 1999 se firmó el primer convenio.

En lo que refiere a los ingresos públicos, las reformas se concretaron a través del Plan de Convertibilidad (Ley 23.928 de 1991). Por su parte, las nuevas funciones del Banco Central quedaron plasmadas en 1992, a través de la Ley de Reforma de la Carta Orgánica, que consolidó la independencia del organismo y le otorgó, como misión primordial, la preservación del valor de la moneda.

Más aún, el énfasis puesto en los equilibrios macroeconómicos hizo de la descentralización una consecuencia directa de los programas de reforma institucional. Simultáneamente, se sostenía que la transferencia permitiría una mayor competencia y aseguraría una mejor calidad de los productos y un abaratamiento de los costos (BID 1994; Banco Mundial, 1997). Sin embargo, el tiempo arrojaría resultados muy matizados. En primer lugar, porque la transferencia de recursos y decisiones a espacios caracterizados por el clientelismo o el autoritarismo, usualmente redunda en el fortalecimiento de las estructuras locales, en el mal uso de los recursos y en la frustración social (Vilas, 2003: 5). En segundo lugar, porque la descentralización del gasto fue acompañada por una centralización de los ingresos, que parecería cancelarle al federalismo todo reducto de aplicabilidad. Una vez más, el Estado interviene pero variadamente y sin rumbo.

Lo cierto es que, durante el transcurso del primer gobierno de Menem, la Argentina transita la reducción de agentes del Sector Público Nacional más drástica de las últimas tres décadas. Entre 1989 y 1996, el conjunto de los recursos humanos a cargo del Estado se reducen en un 57% (Zeller y Rivkin 2003). Esto se explica debido a que la reforma iniciada en 1989 produjo tres resultados principales: 1) transfirió al sector privado parte del personal dependiente de las ex empresas públicas ahora privatizadas y/o concesionadas; 2) descentralizó –principalmente hacia las provincias y algunos municipios- el personal de servicios tales como la educación, la salud, así como de algunas empresas públicas^{^[11]}; y 3) redujo la cantidad de empleados, mediante despidos, retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, o el cierre de algunos organismos y empresas. Además, a través del Decreto 1.545/94 se lleva a cabo el congelamiento de vacantes, impidiendo asignar nuevas partidas presupuestarias para la contratación de personal de planta permanente.

Sin tierra firme bajo los pies, la sociedad quedó atrapada en la desregulación absoluta. Y pese a que la inflación comienza a declinar a partir de 1991, los impactos de la crisis mexicana pusieron al descubierto las grandes insuficiencias. Al respecto, un informe de la CEPAL señaló que, aunque el crecimiento del PBI fue significativo, la distribución del ingreso empeoró, incluso en los años más expansivos de la convertibilidad (CEPAL, 1999).

A pesar de ello, Menem ganaba las presidenciales de 1995 y continuó las transformaciones con las denominadas reformas de “segunda generación” (Ley 24.629, sancionada en 1996). Las mismas, en el terreno estrictamente administrativo, apelaban al fomento de una mayor competencia, a la descentralización y a la instrumentación de prácticas de participación ciudadana, “reorganización administrativa” y a transformaciones “hacia adentro del Estado” (Oszlak, 1999). Además, proporcionaron el marco para el Decreto 928/96, que intentaría sentar alguna de las bases de un modelo de gestión por resultados a través de herramientas como el planeamiento estratégico (Makón, 2000: 5). En última instancia, agotadas las privatizaciones más prometedoras, el desequilibrio fiscal se convirtió en la principal preocupación del gobierno, y eso requería un reajuste en la administración pública. Por consiguiente, el Decreto 660/96 dispuso la reducción de 19 secretarías y 40 subsecretarías de la administración central, junto con 59 estructuras superiores del gobierno. En rigor, “se intenta reparar algo que el propio gobierno creó” (Oszlak, 1999: 12)^{^[12]}. En definitiva, a comienzos de 1991 se redujo a 65 el número total de secretarías y subsecretarías del gobierno nacional. Sin embargo, cinco años después, los ocho ministerios existentes se repartían 189. Desde la perspectiva de Repetto (1998: 22), este crecimiento del aparato estatal durante la primera mitad de los noventa puede explicarse por el hecho de que las presiones políticas fueron imponiéndose a los imperativos de racionalización.

El resultado global fue catastrófico: para 1998, el país registraba 10,5% millones de pobres de los cuales 8 millones tenían ingresos inferiores a 148 dólares mensuales y 2.5 millones se encontraban en la indigencia con ingresos inferiores a 74 dólares mensuales (CEPAL, 1998). Estas cifras resultan contundentes incluso para el contexto de América Latina: en 1975, el Coeficiente Gini era de 0,36 en Argentina y 0,57 en América Latina, mientras en el 2005 era de 0,59 en el continente y de 0,50 en nuestro país (PNUD 2010: 26). Rápidamente, las imágenes urbanas comienzan a desmentir el imaginario de un país de excepción. Esto desata un “estado de malestar” (Bustelo, 1997) y ya nada tendrá lugar fijo.

El gobierno de la Alianza, la crisis y el principio de la recuperación (2000-2003)

El 10 de diciembre de 1999 asume la fórmula de la Rúa- Álvarez (Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación[13]) con el 48,37% de los votos. Teniendo en cuenta que uno de los principales lemas de la campaña había sido la transformación del Estado, una de las primeras medidas del gobierno fue la creación de la Secretaría de Modernización del Estado (Decreto 17/00) dependiente del Vicepresidente de la Nación. Esta Secretaría impulsó a fines del 2000 el Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública Nacional a través del Decreto 103/01. El mismo tenía por objetivo la reingeniería de la macroestructura y los procesos del sector público nacional no financiero, siguiendo los principios de eficiencia, eficacia, racionalidad y satisfacción del ciudadano.

Sin embargo, los desequilibrios macroeconómicos impusieron otras prioridades en materia fiscal. En consecuencia, la reforma administrativa se focalizó en estrategias de reajuste del gasto en personal. En este sentido, se redujo en un 13% los salarios de la Administración Pública y se formuló el nuevo plan de retiros voluntarios, retroalimentando el congelamiento de vacantes (Ley 25.237). Esto continuó con el proceso de disminución del empleo público que, desde el segundo gobierno de Menen hasta el 2000, se redujo un 12% (López y Zeller, 2010: 14). Al mismo tiempo, la disminución de reservas que se venía produciendo y la inminente devaluación, provocaron una pérdida de la confianza de la moneda que llevó a una fuga de capitales y a corridas bancarias. Para evitar el colapso del sistema financiero, se impuso una medida conocida popularmente como “corralito”.

Ninguna de estas iniciativas logró poner freno a la crisis económica, política y social ocurrida en diciembre de 2001. Tal malestar, agravado por la renuncia de Carlos Álvarez un año antes, provocó una serie de manifestaciones, que dieron como resultado la renuncia del presidente de la Nación el 20 de diciembre. Esto condujo a un período de inestabilidad política, manifestada en la sucesión de tres presidentes en medio mes, que finalizó con la designación de Eduardo Duhalde el 2 de enero de 2002. Sus primeras acciones de gobierno fueron dar fin a la ley de convertibilidad existente desde 1991, pesificar la deuda, y declarar el default.

En el ámbito de la Administración Pública, se establece el marco normativo para el accionar de la Subsecretaría de Gestión Pública, asignándole la responsabilidad del diseño, implementación y seguimiento de las políticas de Modernización del Estado (Decreto 624/03). Además, se reglamenta a través del Decreto 1.421/02 la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional (Nº 25.164) y se sanciona el Decreto 357/02 en el cual se define el nuevo organigrama de la Administración Pública Nacional.

Luego de estabilizar las variables macroeconómicas, Duhalde llama a elecciones el 27 de abril de 2003, dando cierre al período de inestabilidad política, e iniciándose el proceso de recuperación.

Los primeros años del Kirchnerismo: el gobierno de Néstor (2003-2007)

Néstor Kirchner gana las elecciones con casi un 23% de los votos, al haber renunciado al ballotage Carlos Menem. Pese a la escasa representatividad lograda en el sufragio, se inicia un período de importantes transformaciones. Entre las principales medidas que definieron este gobierno figuran: el desendeudamiento externo -que en 2002 era superior a los 145 mil millones y para fines de su mandato era aproximadamente de 120 mil millones[14]-; el logro del los superávit interno y externo; el establecimiento de un tipo de cambio real competitivo; la derogación de las Leyes de Punto Final y Obediencia Debida y del Indulto presidencial de 1990; la constitución de una nueva Corte Suprema de Justicia de la Nación; y la revitalización de los lazos con países de la región, entre otras.

En el plano de la Administración Pública, se profundizó el Plan de Modernización, propuesto por el gobierno de la Alianza, y se continúo la restructuración de la Administración Pública Nacional iniciada con el Decreto 357/02.

Durante el 2004, fue diseñado y desarrollado un Tablero de Comando en conjunto con la ONTI (Oficina de Tecnología Informática) denominado Sistema de Información para la Gestión (SIG), con el propósito de analizar las principales problemáticas, observar los lineamientos estratégicos de política previstos, y monitorear el cumplimiento de metas mediante un sistema de alertas (semáforo). Asimismo, se avanzó en la transferencia de tecnologías para la gestión en distintas jurisdicciones de la Administración Pública Nacional.

También, en 2005 se crea el Plan Nacional de Gobierno Electrónico a través del Decreto 378, que integra el Plan de Modernización. Además, en 2006 se sanciona el 2º Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional mediante el Decreto 214, y se modifica la reglamentación de la Ley de Firma Digital. Por otra parte, durante el gobierno de Néstor Kirchner y en el marco del Plan de Modernización, continuó la firma de convenios para el Programa Mejores Prácticas de Gobierno, y la elaboración de Planes Estratégicos y documentos de reingeniería.

En suma, este gobierno logró mejorar importantes indicadores macroeconómicos y sociales, impulsados por condiciones internacionales favorables. Entre el período 2003-2006 la tasa de desocupación descendió un 7,4% y a su vez, el índice de salarios aumentó un 53% en el nivel general. Los hogares bajo línea de pobreza descendieron un 19,6%, y la indigencia un 12,4%, reduciéndose la desigualdad del 54,7% al 47,4% (coeficiente Gini). Por otro lado, el producto recuperó los valores logrados previos a la crisis y logró superarlos, alcanzando un valor de 379 miles de millones (a precios constantes de 1993). Todo esto significó una mejora en la calidad de vida de la población, resignificando la función del Estado, que el paradigma neoliberal había acotado.

Metodología para el análisis

El objetivo general busca determinar el perfil organizativo y funcional de la Administración Pública Nacional en el período 2003-2007, y vincularlo con los modelos antes señalados. La Administración Pública Nacional abarca la Administración Central y la Administración Descentralizada (organismos descentralizados, autárquicos y autónomos). La primera se encuentra conformada por un conjunto de instancias o unidades organizativas (Ministerios, Secretarías y Subsecretarías), que dependen jerárquicamente del presidente de la República. El objeto de este trabajo, al limitarse a la Administración Pública Nacional, elude el análisis de los poderes Judicial y Legislativo. Por otro lado, la organización descentralizada se puede clasificar en tres categorías: a) organismos descentralizados, que disponen de capacidad decisoria; b) autárquicos, que además de la característica anterior cuentan con recursos financieros o ingresos propios; y c) autónomos, que también poseen la capacidad de elegir sus propias autoridades. Las últimas dos categorías no serán abordadas en este trabajo dada la complejidad del rastreo de este tipo de instituciones.

Para lograr el objetivo antes expuesto se determinaron ocho componentes de la Administración Pública: el empleo público; los procesos presupuestarios; la estructura organizacional; las relaciones intra e interjurisdicciones; los mecanismos de retroalimentación entre el Estado y los usuarios; la vinculación con el sector privado; los procesos de planeamiento, seguimiento y evaluación ex post; y las técnicas y métodos de trabajo. Esta indagación sólo abordará los primeros tres aspectos antes mencionados dejando el resto para futuras investigaciones.

Para la observación del empleo público en el caso concreto de Argentina se especificaron distintos aspectos del mismo, tales como: la estabilidad en el puesto, el tipo de ascenso o promoción, la forma de remuneración, el acceso al empleo, los incentivos, y la evaluación del desempeño. Del total de los 56 regímenes escalafonarios que forman el universo del empleo público, más del 50%[15] del personal público se concentra en tres regímenes: personal militar de las Fuerzas Armadas (29,6%), Policía Federal (12,3%) y SINAPA (11,5%). De la totalidad, sólo serán tratados en este trabajo el personal del SINAPA y los contratados debido a la complejidad de rastrear los más de 15 regímenes que están dentro del Ministerio de Defensa. Además, se considera que el caso de estudio del personal civil permite observar las modificaciones que pudieran haberse producido con la introducción del NPM.

Las subdimensiones se verificaron a través de la Ley 25.164; los convenios laborales; los decretos 993/91, 1.184/01, y 1.421/02; los informes de la Oficina Nacional de Empleo Público; y los informes del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU). Es importante destacar que el análisis ha sido principalmente cualitativo -basado en lo que la normativa estipula para cada uno de los componentes- dejando para un estudio más exhaustivo la aplicación y cuantificación de estos conceptos.

En segundo lugar, se estudió el proceso presupuestario público. Con el fin de comparar este instrumento con lo que los modelos de Administración Pública proponen, se optó por focalizarse en dos subdimensiones, por un lado, aquella referida a la forma de gestionar los recursos y, por otro lado, al grado de flexibilidad en el manejo de los fondos. Para el análisis de la primera se puso especial interés en determinar la existencia de gestión de recursos por resultados, a través de la presencia o no del presupuesto por programas, por considerarla un indicador relevante de las reformas inspiradas en el modelo del NPM. Para ello, fue necesario descomponer aún más este concepto en la búsqueda de indicadores cuantificables, para luego observarlos en las decisiones administrativas Nº1 de las distintas leyes de presupuesto de cada año[16] y las cuentas de inversión anuales. También, se estudió la normativa que proporciona el marco legal en la materia. Asimismo, se observó los primeros intentos de presupuestación orientada a resultados, enfoque superador al presupuesto por programas.

Para la segunda dimensión, que aludía a la flexibilización presupuestaria, se examinó en detalle la normativa nacional que regía en el período, con especial atención a las Leyes 24.156 y 24.629; y los Decretos 1.361/94 y 1.344/07. Esto permitió determinar los grados de libertad que la legislación prevé para la utilización de las partidas, dejando para un segundo análisis el estudio de las modificaciones presupuestarias concretas aplicadas en el período.

Seguidamente, se estudió la estructura organizacional de la Administración Pública, a través de la jerarquía de autoridad y el grado de formalización. Las fuentes de información utilizada fueron las leyes, decretos y resoluciones administrativas referidas a la estructura estatal, a partir de los cuales se construyeron los organigramas correspondientes al año 2003 y 2007. Se decidió hacer un análisis de corte transversal hasta el nivel de subsecretaría, ya que existen tantas modificaciones de menor rango en el transcurso de todos los años que hacen imposible su rastreo, sin cambiar sustancialmente las conclusiones.

El resto de las dimensiones no pudieron contrastarse en este trabajo por no contar con información sistematizada y generalizada que las permita verificar. Sin embargo, con las nueve subdimensiones estudiadas se pudieron esbozar las conclusiones parciales presentadas al final de este documento, dejando para futuras investigaciones la verificación del resto de los aspectos identificados.

El empleo público en Argentina

La diversidad de relaciones jurídicas que unen a los agentes públicos con la Administración posiblemente exija una reformulación de la noción tradicional de empleo público. En términos generales, la Ley 25.164 incluye tres tipos básicos de personal: con estabilidad, contratado y de gabinete (artículo 7). Sin embargo, tanto del texto legal como del Decreto 1.421/02 surgen otras categorías: a) los ad honorem, cuyo régimen está a cargo del Poder Ejecutivo[17]; b) los que son designados en cargos de carrera sin aplicarse los sistemas de selección; c) los jubilados o en situación de retiro, cuya designación puede ser cancelada en cualquier momento –por razones de oportunidad, mérito o conveniencia- con derecho al pago de una indemnización; d) los pasantes (reglamentados mediante la Ley 26.427).

En relación a las tres clasificaciones generales (permanente, contratado o gabinete), la Ley 25.164 establece que:

1) El régimen de estabilidad comprende al personal que integra la carrera administrativa, excluyéndose a los funcionarios políticos; al personal militar, policial y de seguridad; al personal diplomático; al clero; y al personal comprendido en las convenciones colectivas en el marco de las ley 14.250. Dentro de este grupo existen diferentes regímenes, de los cuales se analizará únicamente el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa -en adelante SINAPA- (Decreto 993/91, T.O. 1995).

2) El personal contratado engloba a aquellos que prestan servicios transitorios o estacionales, que no están incluidos en las funciones propias del régimen de carrera, y que no pueden ser cubiertos por personal de planta permanente (artículo 9). Por su parte, el CCT en su artículo 142 establece que las partidas para contrataciones no podrán exceder el 15% del gasto en personal.

3) El personal de gabinete abarca a quienes prestan asesoramiento o asistencia administrativa (artículo 10, inc. b). De allí que no puedan ejercer funciones previstas en las respectivas estructuras orgánicas y su permanencia pueda ser cancelada en cualquier momento, sin derecho a indemnización (artículo 10, inc. c).

En los siguientes apartados se desarrollarán en mayor detalle las características de las tres categorías mencionadas y su vinculación con los indicadores previamente presentados.

Personal del SINAPA

El SINAPA es el régimen escalafonario aprobado por el Decreto 993/91, T.O. 1995, para cargos de la Administración Pública Central y algunos organismos descentralizados. Este sistema consta de dos agrupamientos denominados General y Científico Técnico, cada uno de los cuales a su vez cuenta con seis niveles nominados en orden descendente de la "A" a la "F", cada uno con sus correspondientes grados, de acuerdo con la complejidad, responsabilidad y requisitos de capacitación. Para cada escalafón se prescribe una remuneración preestablecida, sin relación específica con el trabajo realizado, como el NPM recomendaría.

El SINAPA determina dos formas de acceso al empleo: por convocatoria general o abierta[18]. Ambas se encuentran encuadradas por la Ley 25.164 -reglamentada por el Decreto 1.421/02- que establece los principios de mérito y transparencia, publicidad e igualdad de oportunidades (artículo 8)[19]. También el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional (Decreto 214/06) plantea el compromiso de asegurar los principios antes señalados. También se conserva la limitación para quienes hubieran atentado contra el orden institucional y el sistema democrático "aún cuando hayan sido indultados o conmutadas sus penas" (ley 25.164 artículo 5 inciso i; CCT artículo 11, 13, 19, 56, 57, 58 y 61).

En los casos de convocatoria general, podrá participar todo el personal comprendido en el Convenio (es decir, los incluidos en las plantas permanente y transitoria, y los contratados del artículo 9 del Anexo de la Ley 25.164). Esta modalidad sigue los principios del régimen burocrático ya que se prioriza la carrera de quienes ya están incorporados en el Estado.

Por otro lado, en la modalidad abierta, los postulantes pueden proceder del ámbito público o privado, que acrediten la idoneidad y las condiciones exigidas. Ésta es aplicable para cubrir cargos de los dos niveles inferiores del Agrupamiento General, de todos los niveles escalafonarios de los Agrupamientos Profesional y Científico- Técnico, del nivel escalafonario inferior del Agrupamiento Especializado, de las Funciones Ejecutivas y en los casos en los que se hayan declarado desiertos los procesos por convocatoria general. Esto muestra una tendencia matizada hacia los principios postulados por el NPM, puesto que se permite el acceso al público en general aunque restringido para algunas categorías.

Una vez incorporados al SINAPA, los agentes gozan de estabilidad. En tal sentido, la Administración puede adaptar su estructura, eliminar o modificar los cargos públicos y eso no puede ser impedido por agente alguno. Pero el empleado debe ser ubicado en otro cargo de similar jerarquía, como el modelo weberiano establece, y sólo en el caso de que ello no sea posible, se le podrá reconocer una indemnización (Ley 25.164, artículo 11, 12, 13 y 14).

Concretamente, la Ley 25.164 determina, en su artículo 8, que el régimen de estabilidad comprende al personal: a) que haya ingresado mediante mecanismos de selección y b) que disponga de financiamiento previsto en el presupuesto público. El artículo 17 del Decreto 1.421/02 puntualiza que el derecho a la estabilidad comprende la conservación del cargo, de la situación escalafonaria alcanzada y de la retribución, siempre que no existan causas legítimas para la extinción de la relación jurídica[20]. Indudablemente, esto supone una verdadera garantía frente a políticas arbitrarias en materia de nombramiento y remoción. Asimismo, en contraposición al sistema implementado en la Ley 22.140 -que dejaba sujeto a reglamentación los parámetros de la “disponibilidad”-, la Ley 25.164 especifica las causas, los plazos y sus límites. Otra referencia valiosa es la prohibición de cubrir con personal contratado o de gabinete, los cargos suprimidos o eliminados.

Con todo, la designación puede ser cancelada durante el período de prueba, sin que ello otorgue derecho a indemnización alguna. En efecto, la Ley 25.164 establece, en el artículo 17 un período de prueba de doce meses[21]. Este criterio se mantiene en el Decreto 214 del 2006 (artículo 24, inciso a). Este elemento atenúa la estabilidad de la carrera burocrática, dándole una impronta de flexibilidad.

A su vez, el artículo 8 de la Ley 25.164 reglamenta las modalidades de ascenso: a) las promociones a cargos vacantes sólo procederán mediante sistemas de selección de antecedentes, méritos y aptitudes; b) el Convenio Colectivo de Trabajo debe prever los mecanismos de participación y de control que permitan a las asociaciones sindicales verificar el cumplimiento de los criterios evaluados (artículo 18). El decreto reglamentario de la ley poco agrega, aunque precisa que el personal debe ser evaluado como mínimo una vez al año y notificado de su resultado.

Por su parte, el Convenio Colectivo de Trabajo (CCT) estipula los plazos, procesos, evaluaciones y su veeduría en los artículos 68 a 71. La profesionalización de los agentes públicos se encuentra garantizada en el diseño de la carrera horizontal que establece las modalidades de ascenso en función de los créditos obtenidos por la capacitación alcanzada y las evaluaciones de desempeño. A su vez, el ascenso vertical únicamente es posible a través de la apertura de un concurso de selección.

Respecto a este indicador no se puede determinar cuál es la teoría predomínate debido a la imprecisión de la reglamentación existente. Por un lado, se alude a procesos de evaluación y mérito propios del NPM, pero al mismo tiempo se toman en cuenta los antecedentes y la calificación acercándose al modelo weberiano.

El régimen de incentivos se encuentra conformado por los adicionales (de grado y de tramo), suplementos (por agrupamiento, función de Jefatura, función específica o por capacitación terciaria), bonificaciones (por desempeño destacado y por servicios a terceros), incentivos y compensaciones.

Los incentivos se refieren a recompensas por iniciativas de mejoras de procesos o productividad. Además, las compensaciones son retribuciones por el desarrollo de actividades que pongan en riesgo la salud psicofísica del personal o tareas que se desarrollen en zonas consideradas riesgosas

De acuerdo al Decreto 1.421/02, los suplementos extraordinarios deben estar fundamentados en función de los valores objetivos de productividad y ser publicados en el Boletín Oficial (artículo 10, inc. e). La bonificación por desempeño destacado es percibida por hasta el diez por ciento (10%) de los agentes evaluados en cada jurisdicción, y consiste en una suma de pago única equivalente a la asignación básica del nivel respectivo más los adicionales y suplementos que perciba el agente.

Con la excepción de los adicionales, que se determinan en función de la posición escalafonaria, y las compensaciones, el resto de los incentivos apoyan una visión de la Administración Pública basada en el NPM.

Para poder aplicar los incentivos, es necesario contar con un sistema de evaluación de desempeño. Existen seis tipos de evaluaciones según las funciones que efectivamente realice el agente y si tiene personal a cargo. La realización de la misma recae sobre el superior directo del empleado, el cual califica distintos aspectos del desempeño, tales como la competencia para la función, la organización del trabajo, la capacidad de gestión, entre otros. Estas dimensiones se evalúan en base a la siguiente escala: se superan ampliamente, se superan, se logran, se alcanzan ocasionalmente y no se alcanzan. Cada uno de estos se traduce en un puntaje, cuya sumatoria determina la calificación final, la cual puede ser: muy destacado, destacado, bueno, regular y deficiente.

Los agentes de cada unidad cuya calificación sea no inferior a “destacado”, con los más altos puntajes de cada listado, reciben la bonificación antes mencionada. Por el contrario, resulta causal de cesantía la obtención de tres calificaciones deficientes consecutivas o cuatro alternadas. Asimismo, la norma establece que la obtención de una calificación “deficiente” hace perder en forma automática el desempeño de la función ejecutiva y la percepción del suplemento correspondiente (Resolución 21/93).

La aplicación de este sistema estaría dentro de los lineamientos del NPM. Sin embargo, algunos de los aspectos evaluados dejan mucho lugar a la subjetividad del evaluador, como por ejemplo la creatividad, la autonomía, y la anticipación. Esto impide que el sistema de evaluación de desempeño logre mejoras efectivas en la productividad del trabajo.

Contratados

Para el período analizado las contrataciones se realizaban a través de dos decretos: el decreto 1.184/01 y el 1.421/02. El Decreto 1.184/01 reglamenta la contratación de servicios especializados técnicos o profesionales para la realización de aquellas actividades que complementen las competencias propias de cada jurisdicción. Para este tipo de contrataciones establece un escalafón propio de acuerdo a las funciones a desempeñar: Coordinación General, Consultor A, B y C. También determina la retribución que le corresponde a cada uno de los niveles. Por otro lado, además estipula la necesidad de limitar las contrataciones de servicios administrativos. Para ello, en su artículo 9 establece que no podrán efectuarse nuevas contrataciones para el desarrollo de actividades administrativas y únicamente se habilitó la renovación de las contrataciones de este tipo existentes al 30 de junio de 2001. Con esta medida se esperaba que dichos contratos se fueran extinguiendo con el tiempo, y las contrataciones se restringieran a servicios profesionales. Igualmente, este decreto también introduce un sistema escalafonario para los servicios administrativos que comprenden dos tipos de funciones: Consultor D y Asistente Técnico, cada cual con sus respectivos rangos de honorarios.

El Decreto reglamentario de la Ley 25.164, N° 1.421/02, establece que las contrataciones se efectuarán para la prestación de servicios, asesoramiento técnico especializado, coordinación y desarrollo integral de programas de trabajo y/o proyectos especiales o para atender incrementos no permanentes de tareas. Si bien este decreto data de 2002, su implementación efectiva no se produjo hasta 2005. Esta brecha temporal se debe a que hasta 2005 la gran mayoría de las contrataciones se efectuaban bajo el decreto mencionado en el párrafo anterior, pero en dicho año se sanciona el Decreto 707/05. El mismo dispone que las personas contratadas bajo el régimen establecido por el Decreto 1.184/01, por honorarios mensuales no superiores a los $1.512 con dedicación completa, deberían, a partir de la fecha, ser contratadas bajo el régimen formulado por el artículo 9º del Anexo de la Ley 25.164 y su Decreto reglamentario 1.421/02. De esta forma, el personal contratado bajo la modalidad anterior, no solamente pasa a regirse por la ley de empleo público, sino que también es reubicado en el sistema escalafonario ajustándose al del SINAPA. A su vez, el Decreto 707/05 derogó el artículo 9 del Decreto 1.184/01, impidiéndose la continuidad de las Consultorías D y Asistentes Técnicos. Las personas comprendidas en estos escalafones del Decreto 1.184/01 pasan a ser contratadas bajo el Decreto 1.421/02 y ubicadas en el sistema escalafonario del SINAPA en los niveles E, C y D según corresponda.

En términos generales, los contratados carecen de estabilidad, no están sometidos a los regímenes disciplinarios aplicables a los agentes de planta -salvo que expresamente así se establezca- y no disponen de indemnización alguna en caso de revocación del contrato (CCT articulo 30). Con todo, gozan de ciertos derechos, tales como la afiliación sindical, jubilación, renuncia, higiene y seguridad (CCT artículo 16)[22].

Asimismo, los contratados no cuentan con un régimen de incentivos ya que, en principio, sus tareas son temporales y acotadas a la realización de objetivos específicos. Esta ausencia de percepción de incentivos se aleja de los postulados del NPM y en consecuencia se podría encuadrar en los principios del modelo weberiano.

Por otro lado, de acuerdo al artículo 18 del Decreto 1.421/02, “el personal perteneciente al régimen de contrataciones será evaluado por su desempeño y resultados y notificado de su calificación de conformidad con lo que determine la autoridad de aplicación, debiendo agregarse dicha evaluación como antecedente en el legajo respectivo”, acercándose al NPM. Con todo, la calificación del desempeño igual o superior a "bueno" no otorga derecho a la renovación o prórroga del contrato (artículo 11, Resolución Nº 48/2002).

Relación entre el SINAPA y los contratados

En este apartado se ensaya una rápida contrastación entre el personal de la Administración Pública Central incluido en el SINAPA, y el personal contratado bajo los Decretos 1.184/01 y 1.421/02, durante el período 2003-2007. Los datos utilizados fueron relevados a partir de los informes del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU) a cargo de la Dirección Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda (Decreto 645 del 4 de mayo de 1995 y Resolución 222/95 de la Secretaría de Hacienda) y de los informes de la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP).

En la Ilustración 1 se evidencia que en 2002, el 60% de personal pertenecía al SINAPA y un 40% era contratado, mientras que para el 2006 la relación era de un 50%-50%. Por lo tanto, durante este período se observa una equiparación entre el personal SINAPA y el personal contratado. Esto estaría indicando una propensión hacia el NPM ya que este modelo se dirige a la búsqueda de una mayor flexibilidad de los agentes estatales, puesto que se supone que las contrataciones se realizan por tiempo determinado y para tareas o proyectos específicos que requieren de asesoramiento técnico.

Ilustración 1. Personal SINAPA, personal contratado Decreto 1.184/01 y personal contratado Decreto 1.421/02

Nota: Falta el año 2007 debido a que se encontraron los datos correspondientes a dicho año.

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU) a cargo de la Dirección Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda (Decreto Nº 645 del 4 de mayo de 1995 y Resolución Nº 222/95 de la Secretaría de Hacienda).

Asimismo, en el Tabla 1 y la Ilustración 2 se evidencia la cantidad de personal de la APN para el período analizado, discriminando por año y entre personal SINAPA, personal contratado bajo la modalidad del Decreto 1.184/01 y el personal contratado bajo la modalidad del Decreto 1.421/02.

Tabla 1. Personal SINAPA, personal contratado Decreto 1.184/01 y personal contratado Decreto 1.421/02

	Años
	2002	2003	2004	2005	2006
Personal SINAPA	24.670	24.285	24.224	24.049	23.609
Contratados Decreto N° 1.184/01	16.061	16.136	15.864	6.400	5.821
Contratado Decreto 1.421/02		1.723	3.412	15.682	17.855
Total Contratados	16.061	17.859	19.276	22.082	23.676

Ilustración 2. Personal SINAPA, personal contratado Decreto 1.184/01 y personal contratado Decreto 1.421/02

Nota: Falta el año 2007 debido a que se encontraron los datos correspondientes a dicho año.

Fuente: elaboración propia a partir de los datos del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU) a cargo de la Dirección Nacional de Ocupación y Salarios del Sector Público de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda (Decreto 645 del 4 de mayo de 1995 y Resolución Nº 222/95 de la Secretaría de Hacienda).

A partir del análisis de la información antes expuesta, mientras el personal SINAPA se mantiene estable a lo largo de los años, el contratado aumenta de 16.061 personas en 2002, a 23.676 en 2006. Este estancamiento de la planta permanente estaría reafirmando el proceso de congelamiento de vacantes, comentado en el marco teórico, que se inició en la década del noventa. Esto trajo como consecuencia la necesidad de incorporar un mayor número de personal contratado para cumplir funciones que antes correspondían al personal SINAPA.

A su vez se observa, dentro del personal contratado, un gran movimiento en 2005, cuando se produce la migración de una modalidad de contratación a la otra por la sanción del Decreto 707/05. Así, entre 2002-2004, el personal contratado bajo la modalidad del Decreto 1.184/01 se mantiene estable, pero en 2005 se observa una brusca caída. Mientras que el Decreto 1.421/02 registra muy bajos niveles de contratación en 2003 y 2004, a partir de 2005 empieza el crecimiento de las contrataciones bajo esta modalidad. De esta forma, estos datos confirman nuevamente la propensión del período hacia el NPM en lo que se refiere al personal estatal.

Sin embargo, si se considera a los contratados bajo la modalidad del Decreto 1.184/01 y las funciones para las cuales fueron empleados (Ilustración 3), se concluye que, a pesar de la intención del mismo de eliminar progresivamente las locaciones de servicios administrativos, entre 2002-2005 prevalecieron las contrataciones de este tipo. Éstas únicamente decayeron luego de la sanción del Decreto 707/05, por lo que se supone que las contrataciones de servicios administrativos pasaron a realizarse bajo la modalidad del Decreto 1.421/02. En consecuencia, si bien aumentó el número de contrataciones a lo largo de los años, una gran proporción de las mismas no se hizo con el objetivo de obtener asesoramiento técnico especializado, lo que va en detrimento de los mismos decretos y los principios del NPM.

Ilustración 3. Personal contratados Decreto 1.184/01 por función

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los informes sobre las características de las personas contratados bajo la modalidad del Decreto 1.184/01 elaborados por la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP).

Además, si del gráfico anterior se toma a los contratados para servicios profesionales y se los desagrega por el nivel escalafonario establecido por el decreto[23], se observa que, para el 2002, casi el 60% de las contrataciones fueron efectuadas para la categoría más baja (Ilustración 4). Este porcentaje fue aumentando hasta 2006, cuando se efectúa un cambio en la tendencia, como consecuencia de la sanción del Decreto 707/05. En el 2007 se produce una baja abrupta de las contrataciones de la categoría C y un aumento notorio en las contrataciones del resto.

Ilustración 4. Personal contratado para servicios profesionales Decreto 1.184/01 por función

Funciones de Gabinete y Ejecutivas

Las funciones de gabinete comprenden funciones de asesoramiento o asistencia y deben cesar con la autoridad que las designo. Mientras que las funciones "ejecutivas" corresponden a cargos de conducción de sectores con incidencia en la gestión de políticas públicas o que presten servicios esenciales para la comunidad, o bien que tengan alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la jurisdicción o alto grado de participación en la reforma del Estado (Decreto 993/91, artículo 4).

Los agentes podrán acceder a Funciones Ejecutivas, mediante los sistemas de selección abierto y general, respectivamente. Se exigirá el cumplimiento de los requisitos correspondientes para el nivel escalafonario A –en el supuesto de funciones clasificadas en el nivel 1 y 2-, del nivel escalafonario B –en el caso de funciones clasificadas en el nivel 3- y de los niveles escalafonarios B o C, según corresponda, para aquellas clasificadas en el nivel 4. Al igual que para el personal permanente el sistema abierto implicaría un modelo de Administración Pública similar al NPM, mientras que el general se acerca al weberiano.

En cuanto al personal de gabinete, será designado por una autoridad competente debiendo cumplirse los artículos 4 y 5 de la ley 25.164. Además, deberán ser empleados públicos con anterioridad a esta designación y, una vez finalizado el cargo, retornarán a su puesto anterior.

En lo que concierne a la estabilidad de las Funciones Ejecutivas, el SINAPA prevé cinco años, con un período adicional de dos años si el agente hubiera percibido un “Muy Destacado” en las últimas dos calificaciones. En cuanto a las funciones de Gabinete, no poseen estabilidad ya que la ley marco establece que su designación puede ser cancelada en cualquier momento. Esto último acercaría este tipo cargos al NPM.

Por otro lado, la remuneración de las funciones ejecutivas se determina según el sistema escalafonario al igual que en las otras modalidades de acceso al empleo, siguiendo los principios del modelo burocrático. Asimismo, el salario del personal que cumpla funciones de gabinete se determinará en el acto administrativo que disponga su designación, percibiendo suplementos extraordinarios e incentivos (decreto 1.421/02, artículo 10). La falta de correlación del sueldo con los tareas asignadas, se alejaría de los postulados del NPM.

Sistema Nacional del Empleo Público (SINEP)

En diciembre de 2008 entró en vigencia el Decreto 2.098/08 que homologó el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del personal del Sistema Nacional de Empleo Público. La principal innovación fue la incorporación del personal designado en planta transitoria y del personal contratado.

El nuevo régimen de estabilidad está constituido por grados, tramos, niveles y agrupamientos. Los agrupamientos son cuatro (general, profesional, científico-técnico y especializado), los tramos tres (general, intermedio o avanzado) y los grados diez[24]. Los niveles escalafonarios son seis (de la A a la F) –a semejanza del SINAPA- y la promoción puede ser horizontal o vertical, según se acceda a un nivel escalafonario superior o a un tramo y grado superior dentro del nivel que reviste el agente. En ningún caso, podrá convenirse que “sólo la permanencia del agente en el servicio de lugar a su promoción” (CCT, artículo 55).

Para el acceso a dichos niveles escalafonarios, a diferencia del SINAPA, se unifican los requisitos mínimos para todos los agrupamientos, no incluyéndose la exigencia de la edad mínima. Además, si el órgano de selección estima que existen condiciones de idoneidad especialmente relevantes, puede recomendar el ingreso en el grado siguiente al establecido precedentemente (Decreto 2.098/08, artículo 24).

Asimismo, las promociones de grado dentro del tramo y nivel escalafonario se realizan en función de las calificaciones del agente y las actividades de capacitación o de desarrollo profesional, técnico o laboral (Decreto 2.098/08, artículo 26). A su vez, se modifica el Decreto 993/91 y se incorporan dos beneficios: 1) para evitar el congelamiento de la carrera horizontal, el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial permite que el trabajador que acceda al último grado de su escalafón pueda continuar promoviendo de grado hasta su egreso, percibiendo un adicional extraordinario, siempre que cumpla con los requisitos de capacitación y evaluación estipulados (artículo 29); 2) el personal promocionará de grado cuando se inscriba en actividades de capacitación y no se lo autorice a participar en ellas, por falta de vacantes o inexistencia de oferta de capacitación en la jurisdicción (artículo 28).

El nuevo régimen innova en el reconocimiento de incentivos y compensaciones. Dentro de los primeros se incluyen los criterios de: a) productividad (para las unidades en las que se hayan alcanzado las metas u objetivos fijados y un ahorro en los recursos presupuestarios); b) Innovación y mejoras al servicio público. Las compensaciones se basan en los servicios cumplidos y se abonan al personal que, teniendo como mínimo veinte años de antigüedad, se jubile. Consiste en el equivalente a cinco sueldos de su remuneración percibida.

Respecto al sistema de evaluación, el SINEP incorpora el “sistema de evaluación del aporte conjunto” (artículo 70) y se elimina la calificación de Muy Destacado, prevista en el SINAPA, manteniéndose el resto de los aspectos.

El presupuesto como herramienta del Estado

El presupuesto por programas y la Gestión por Resultados

El New Public Managment quiere orientar la Gestión Pública a los resultados, es decir gestionar los recursos públicos para la consecución de los objetivos estratégicos definidos. Para lograrlo, el Estado necesita articular la planificación estratégica de acciones con los recursos que dispone, para alcanzar los objetivos propuestos. Para poder vincular estas dos variables existe una herramienta fundamental: el presupuesto por programas y las prácticas de gestión presupuestaria orientada a resultados.

En la siguiente sección se pretende explorar la aplicación de dicho herramental en la Argentina para el período 2003-2007. Para ello, en primera instancia se explicará en qué consiste desde el punto de vista teórico el presupuesto por programas y la gestión por resultados. Seguidamente se observará la legislación en materia presupuestaria en Argentina. Por último, se analizará la aplicación práctica de este enfoque estudiando los presupuestos y las cuentas de inversión de cada año.

El presupuesto por programas y la gestión presupuestaria por resultados desde la concepción teórica

La Secretaría de Hacienda (2011: 49) define al presupuesto por programas (PPP) como “una técnica mediante la cual se procura asignar, a determinadas categorías programáticas a cargo de las jurisdicciones y entidades que conforman la Administración Pública, recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad durante un período preestablecido.” Esta definición tiene varias implicaciones. Por un lado, vincula los bienes y servicios (productos) con los recursos físicos y financieros requeridos para su provisión (insumos). Estos conceptos determinan una visión particular del Estado: como productor de bienes y servicios. Sin embargo, existen gastos, como las amortizaciones de la deuda pública o las transferencias automáticas, que no pueden ser asignadas a ningún programa, quedando fuera de este tipo de presupuestación.

En segundo lugar, al establecer un criterio de eficacia para la aplicación de la metodología, es necesaria la definición de objetivos y metas claros para cada programa. Estas definiciones deben basarse en la planificación estratégica, la cual debe establecer las prioridades, la visión y misión del Estado.

En tercer lugar, al determinar las jurisdicciones y entidades que están a cargo de cada categoría programática, es posible establecer las unidades ejecutoras y los responsables de cada elemento programático.

En cuarto lugar, la definición del PPP se refiere a un período temporal preestablecido, el cual puede ser un año (ejercicio presupuestario) o tres años (presupuesto plurianual).

Por otro lado, cuando la conceptualización del PPP hace referencia a las categorías programáticas alude a la clasificación del gasto por programas, que incluye las siguientes categorías: programas, subprogramas, actividades, proyectos, y obras (Secretaría de Hacienda, 2011: 65). La asignación de los recursos financieros en las categorías programáticas de mayor nivel resulta de la agregación de las categorías programáticas de menor nivel. Por lo tanto, esta clasificación expresa los recursos financieros utilizados, que representan sólo una parte de la presupuestación por programas. De esta manera, la clasificación es una condición necesaria pero no suficiente para la aplicación del presupuesto por programas, ya que además deberían vincularse las variables reales con las estimaciones financieras (Ministerio de Hacienda, 2003: 206).

Sin embargo, en este modelo presupuestario los fines del Estado están representados por los bienes y servicios que son ofrecidos, dejando de lado otro tipo de beneficios sociales que sobrepasan a los productos provistos[25]. Por ello, existe un enfoque superador que es la gestión presupuestaria por resultados. Esta metodológía busca vincular los recursos reales y financieros del Estado requeridos en una política concreta con los impactos de dicha política. Para ello, es necesario cuantificar los objetivos mediante indicadores representativos, que van a ser la materialización de los resultados. Es decir, los resultados serán una expresión de los objetivos que pueden resumirse a través de un indicador, siendo este último una expresión imperfecta del objetivo.

La lógica de programación presupuestaria por resultados parte de la relación insumo- producto (determinada por una técnica eficiente de provisión), al igual que en el caso del presupuesto por programas. Sin embargo, en este caso el producto queda justificado en función de su resultado, es decir, los primeros tienen su razón de ser porque le permiten al Estado la consecución de determinados resultados, los cuales materializan un objetivo del Estado. Por ello, la secuencia de programación presupuestaria bajo esta metodología implica, en primera instancia, definir los objetivos a lograr y los indicadores que permitan ver la materialización futura de los mismos. Seguidamente, se establecen los productos que permiten obtener los resultados deseados y, luego de la elección de los procesos tecnológicos que permitan su provisión, se determinan los insumos necesarios. Multiplicando el precio de los insumos por las cantidades necesarias del mismo se obtiene el nivel de gasto. De esta forma, quedan vinculados los recursos financieros con los resultados reales de las políticas.

El marco normativo del presupuesto por programas en Argentina

En el año 1992, y como parte del conjunto de reformas estatales que comenzó en los ’90, se sanciona la ley nº 24.156 dando comienzo a una modificación del Sistema Financiero que aún hoy tiene repercusiones. Esta norma buscaba vincular de forma armónica los sub- sistemas de: presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, que hasta el momento no estaban integrados. La reforma implicó la modificación de técnicas, métodos y procedimientos administrativos; y el desarrollo de un nuevo sistema integrado de información financiera.

En materia específicamente presupuestaria, en los primeros tres años de su implementación se introduce el sistema de programación de la ejecución presupuestaria, y el sistema de seguimiento y evaluación física y financiera. Además, en la ley se instauran los principios del presupuesto por programas, en sus artículo 4 inciso d), punto III, y en el artículo 45. Posteriormente, en 1994 se reglamenta parcialmente la ley a través del decreto 1.361. Dicha norma también preveía mecanismos de gestión presupuestarias por resultados en su artículo 44.

Subsiguientemente, entre los años 1996 y 1999 se consolidaron las reformas implementadas, en el marco de las transformaciones globales que se estaban dando en la Administración Pública Argentina[26]. Las modificaciones más importantes del sistema financiero del período fueron: la instrumentación del presupuesto preliminar (1996) y del plurianual (1998), la creación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT), el desarrollo del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU), la instauración del Sistema de Gestión y Administración de la Deuda (SIGADE) y la modernización del Sistema de Contabilidad Nacional (Secretaría de Hacienda, 2008). Asimismo, a través de la resolución 507/99 del Ministerio de Hacienda se sintetizan los clasificadores presupuestarios, donde la categoría programática está presente.

Para dar continuidad y avance a los cambios, en 1999 se sanciona la ley 25.152 de Administración de los Recursos Públicos, donde se implementaron varias modificaciones orientadas a la gestión presupuestaria por programas en el artículo 5. Asimismo se instituye el Programa de Evaluación del Gasto, que busca la evaluación de los costos en función de los resultados alcanzados.

Sin embargo, la modificación normativa más importante en materia del sistema financiero luego de la ley de 1992, arriba con la reglamentación de la ley 24.156 a través del Decreto 1.344 que se sanciona en 2007. El mismo explicita procedimientos necesarios para el presupuesto por programas, como: la determinación de la producción de bienes y servicios de cada programa o sub programa (art. 12), el uso del clasificador programático para el gasto (art. 14), y el establecimiento de objetivos, metas e información física y financiera de los proyectos de inversión (art. 25). Además, prevé incorporar un informe de cumplimiento de metas físicas y financieras en al Cuenta de Inversión (art. 45), lo cual facilitaría la aplicación del presupuesto por programas o por resultados.

Las reglamentaciones antes mencionadas acompañan las modificaciones en la Administración Pública, y al mismo tiempo, facilitan la implementación del presupuesto por programas, dándole un marco legal en que apoyarse.

El presupuesto nacional argentino desde 2003 a 2007

Para el análisis de los presupuestos específicos que se encuentran en las decisiones administrativas de los años 2003 a 2007, es necesario operacionalizar el concepto de presupuestos por programas. Para ello, se determinaron distintos componentes que tienen que estar presentes en este tipo de presupuestación, entre ellos:

- Las categorías programática (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra) mencionadas en el marco teórico que, como se indicó, son condición suficiente pero no necesaria de la aplicación de esta metodología.

- Objetivos para cada programa que garanticen la aplicación eficaz de las políticas.

- Metas que establezcan los productos de cada política, y permitan su posterior evaluación. Su determinación para cada categoría programática permite vincular los productos de la política (output) con las erogaciones de dicha intervención (inputs), fin último del presupuesto por programas.

Por otro lado, se estudió la evaluación de la ejecución de estos programas, presente en la cuenta de inversión de cada año. En ella, fue posible ver el grado de ejecución y las metas alcanzadas por cada programa. Además, se observó los primeros intentos de presupuestación orientada a resultados, a través del análisis de los indicadores de resultado ex ante y su evaluación ex post.

Del análisis de las decisiones administrativas se observó que todas las jurisdicciones de la Administración Central clasificaban el gasto según las categorías programáticas antes analizadas en el período bajo estudio, condición necesaria para la aplicación del presupuesto por programas. Se prestó especial interés a los programas, dejando de lado las actividades centrales y las contribuciones a organismos descentralizados, al Tesoro Nacional y a las provincias. Las primeras se excluyeron ya que no son atribuibles a un objetivo específico ni meta, si no que contribuyen a la consecución de varios programas, por lo que la relación entre productos y gastos no es directa. Las segundas no se tuvieron en consideración ya que forman parte de los gastos que no pueden ser incluidos en este tipo de presupuestación, como se mencionó en el marco teórico. Con esta información, se construyeron las tablas que se presentan en esta sección.

Tabla 2. Cantidad de Programas por jurisdicción (2003-2007)

Fuente: elaboración propia en base a información de las decisiones administrativas de los presupuestos nacionales.

La Tabla 2 presenta la cantidad de programas desarrollados por cada jurisdicción. Estas últimas cuentan con trece programas en promedio por año, siendo el Ministerio de Interior el que presenta la mayor cantidad, con veintiocho, seguido por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (veintisiete programas). En el otro extremo, la Jefatura de Gabinete es la que presenta el menor número en 2003 (con la menor partida asignada en todo el período igual a $18.389.742), seguida por los Ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; y el de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Sin embargo, si ordenamos las jurisdicciones en función del monto total de partidas asignadas a programas, es el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios el que más gasto tiene asignado (con un promedio de $ 5.619.947.003 por año), seguido del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología ($3.710.863.896 anuales promedio).

Además, todas las jurisdicciones han incrementado el número de programas durante el período, con excepción de la Presidencia de la Nación y el Ministerio de Desarrollo Social (que disminuyeron la cantidad de programas en 2004 y los volvieron a incrementar en 2007); el Ministerio de Salud (que aumentó la cantidad en 2004 y volvió a reducirla en 2007) y el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (que acotaron el número de proyectos en 2005 sin volver a alcanzar los valores anteriores). Estas excepciones pueden ser explicadas por las modificaciones en el organigrama del Estado[27], destacando la creación, a fines de 2003, del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; y la unificación de los Ministerios de Economía y Producción[28]. Este aumento general de los programas podría estar indicando un crecimiento de la actividad del Estado.

Del total de programas observados, se determinó el porcentaje de los mismos que tenían definido los objetivos a alcanzar, información volcada en la Tabla 3. Del análisis de los valores obtenidos, se puede concluir que prácticamente todos los programas tienen explicitados correctamente los objetivos, los cuales serán la guía que oriente la acción, elemento fundamental para garantizar la eficacia de los programas, y uno de las propósitos del presupuesto por programas. Las excepciones se presentan en la Presidencia de la Nación en todos los años, en el Ministerio de Salud y el de Desarrollo Social en el año 2004; y en el Ministerio de Producción en los años 2003 y 2004. Sin embargo, a pesar de que estas jurisdicciones no tienen objetivos definidos para el total de los programas, los porcentajes son muy altos. Además, hace falta aclarar que los porcentajes inferiores al 100% en la Presidencia de la Nación vienen prácticamente explicados por el programa de Información e Inteligencia, el cual es confidencial por su naturaleza, y no aparecen publicadas sus particularidades.

A su vez, estos objetivos pueden formar parte de planes estratégicos definidos con anterioridad o estar definidos específicamente para cada intervención, lo cuál no aparece especificado en las decisiones administrativas anexas a los presupuestos.

Tabla 3. Porcentaje de programas con objetivos definidos por jurisdicción.

Fuente: elaboración propia en base a información de las decisiones administrativas de los presupuestos nacionales.

Sin embargo, para poder efectivamente ver la vinculación entre los productos del Estado y las erogaciones, propósito del presupuesto por programas, es necesario detallar los primeros. Estos están determinados en las metas que aparecen en las decisiones administrativas, donde se cuantifican los objetivos a través de unidades observables. Del análisis de estas últimas, se estableció el porcentaje de programas que tenían definido estas metas, obteniendo la información que se presenta en la tabla a continuación.

Tabla 4. Porcentaje de programas con metas definidas por jurisdicción

Fuente: elaboración propia en base a información de las decisiones administrativas de los presupuestos nacionales.

Analizando la Tabla 4, se aprecia que, a medida que pasaron los años, se incrementó el porcentaje de programas con metas definidas, mostrando una mejor aplicación del presupuesto por programas. Si examinamos la información por jurisdicción, es el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología el único que define las metas para la totalidad de sus programas, seguido por los Ministerios de Desarrollo Social; Trabajo, Empleo y Seguridad Social; y Salud que lo hacen en al menos un 96% de sus programas. En el otro extremo, aparecen los Ministerios de Economía y Producción; de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto; de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; y de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, con metas determinadas para menos del 35; 48; 54 y 55% de los programas respectivamente. La ausencia de metas en esas categorías programáticas imposibilita vincular los input con los outputs, lo que impide aplicar la presupuestación por programas en esas intervenciones.

Asimismo estas metas sirven para la evaluación de las políticas una vez ejecutado el presupuesto, información que aparece en la cuenta de inversión. En ella se especifica el porcentaje de gasto ejecutado y las metas alcanzadas por programas, lo cual posibilita la evaluación de las políticas públicas.

Tabla 5. Cantidad de Programas evaluados en la Cuenta de Inversión por jurisdicción.

Fuente: elaboración propia en base a la información de las cuentas de inversión

La Tabla 5 muestra la cantidad de programas que han sido ejecutados y que exponen los productos alcanzados. Si se la compara con la Tabla 2, se observa distintas irregularidades. Por un lado, existen jurisdicciones que en ciertos años tienen un mayor número de programas evaluados que presupuestados, entre ellos: la Jefatura de Gabinete en 2003, el Ministerio del Interior en 2004 y el Ministerio de Salud en 2003. Estas diferencias se explican porque hubo modificaciones en el organigrama de esas jurisdicciones que provocaron la incorporación de programas a la cuenta de inversión, pertenecientes a otras dependencias en períodos anteriores[29]. Al mismo tiempo, esto mismo explica los números relativamente inferiores que se presentan en las jurisdicciones que perdieron dependencias, que en este caso son: la Presidencia de la Nación y el Ministerio de Desarrollo Social en 2003; y el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos en 2004.

Además, existen otras modificaciones en el organigrama estatal que impiden la comparación directa del número de programas en el presupuesto y la cuenta de inversión de ese mismo año. Los casos especialmente significativos son: el del Ministerio de Economía, que en 2003 se fusiona con el Ministerio de Producción y pierde la Secretaría de Infraestructura[30]; y el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios que se crea en ese año.

Por otro lado, los únicos Ministerios que evalúan el total de programas presupuestados son el de Educación, Ciencia y Tecnología; y el de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. A su vez, los Ministerios de Salud, el de Desarrollo Social, del Interior, y la Jefatura de Gabinete sólo evalúan aquellos programas en que estaban definidas presupuestariamente las metas, dejando entre ver la importancia de la definición de los productos para la evaluación y monitoreo de las políticas.

También es de interés analizar cómo es el presupuesto de los organismos descentralizados, ya que los mismos representan un sector importante de la Administración Pública. En la Tabla 6 se observa como la categoría programática aparece en los presupuesto de los organismos descentralizados, incrementándose el número de programas a lo largo del período. Además, casi la totalidad de los programas tienen especificado los objetivos, logrando la determinación de los mismos para todos los programas únicamente en 2005 y 2007. A su vez, las metas también están explicitadas en la gran mayoría de los casos, pero están presentes en un número menor que los objetivos.

Tabla 6. Programas en organismos descentralizados

Fuente: elaboración propia en base a la información de las decisiones administrativas y las cuentas de inversión.

Al mismo tiempo, del análisis de la cuenta de inversión, se vislumbra un porcentaje elevado (en promedio un 78%) del número de programas a los que se les evaluó sus ejecuciones. El valor absoluto de programas se incrementó en el período pero, en comparación con la cantidad de proyectos presupuestados, se observa una estabilidad en los valores.

Por lo tanto, luego de observar la presencia de las categorías programáticas, y la definición de objetivos y metas en un 98% y 75% de los programas en promedio, tanto para la administración central como para los organismos descentralizados, se puede afirmar que se aplicó en el período bajo estudio los métodos de presupuestación por programas. Además, la definición de los productos de cada política permitió determinar el grado de ejecución de cada programa, construyendo a la evaluación de las políticas.

Una vez aplicados los métodos de presupuestación por programas, se intenta realizar la primera experiencia piloto de presupuesto orientado a resultados en el año 2007. Esto implicó la determinación de indicadores de resultado, los valores deseados para los mismos, y las fuentes de información para cinco programas de distintos Ministerios[31]. Asimismo se mostró para los cinco programas, a través de la Cuenta de Inversión, una comparación de los resultados esperados con los efectivamente alcanzados al final del período. Es a partir de este momento que se avanza en las primeras experiencias de evaluación por resultados, concepto más amplio que la presupuestación por programas.

La flexibilización presupuestaria como indicador de los modelos de Administración Pública

La flexibilización es un principio presupuestario y, como tal, es fundamental para que este instrumento pueda cumplir las funciones que le son propias. Además, implica que el presupuesto no imponga rigideces en la ejecución de políticas públicas, favoreciendo a una gestión que se adapte rápidamente a los cambios, en línea con las recomendaciones del New Public Managment. Para lograrlo, es necesario que se prevean los mecanismos que les permitan a las autoridades competentes modificar el presupuesto, variando los créditos originalmente aprobados.

En la legislación Argentina se hace especial alusión a este principio en la ley 24.156 de Administración Financiera, en los decretos 1.361/94 y 1344/07 reglamentarios de dicha ley, y en al ley 24.629 de Ejecución del Presupuesto y Reorganización Pública. Sin embargo, también se encuentra en esta normativa ciertas limitaciones a las modificaciones presupuestarias, para garantizar la aplicación y validez de este instrumento, como por ejemplo: atar el incremento del gasto al financiamiento disponible, determinar límites máximos de gasto, entre otros.

En el cuadro que se presenta a continuación se sintetizan los artículos que habilitan las modificaciones presupuestarias y aquellos que las limitan.

Tabla 7. Artículos de la legislación nacional que facilitan y limitan las modificaciones presupuestarias.

Ley o Decreto	Art.	Habilita la mod.	Limita la mod.
Ley 24.156	27	X
Ley 24.156	28		X
Ley 24.156	29		X
Ley 24.156	30	X
Ley 24.156	33		X
Ley 24.156	35		X
Ley 24.156	37	X
Ley 24.156	39	X
Ley 24.156	52	X
Ley 24.156	59		X
Decreto 1.361/94	34	X
Ley 24.629	8	X
Ley 24.629	11	X
Decreto 1.344/07	27	X
Decreto 1.344/07	29		X
Decreto 1.344/07	30	X
Decreto 1.344/07	34	X
Decreto 1.344/07	35		X
Decreto 1.344/07	37	X
Decreto 1.344/07	52	X
Decreto 1.344/07	59		X

Esta legislación, junto con las leyes de presupuesto Nacional de cada año y las Decisiones Administrativas de Distribución, determinan la posibilidad de alterar el presupuesto anual. Estas modificaciones deberán ser aprobadas por una autoridad competente. Según quién sea esta última, se puede encontrar:

· “Modificaciones reservadas al Congreso Nacional.

· Modificaciones que requieren el dictado de un Decreto del Poder Ejecutivo Nacional o bien de una Decisión Administrativa del Jefe de Gabinete de Ministros.

· Modificaciones delegadas en el Órgano Coordinador de la Administración Financiera, es decir al Secretario de Hacienda y Subsecretario de Presupuesto

· Modificaciones delegadas en los Órganos Periféricos, y en función de la naturaleza del ajuste son aprobadas por el Ministro respectivo, Secretario, Titular de Organismo Descentralizado o bien por el responsable de una Unidad Ejecutora de Programa.” (Secretaría de Hacienda, 2011: 38 y 39).

Según la Secretaría de Hacienda (2011:39) se viene generando un proceso de delegación de funciones en materia presupuestaria en el Poder Ejecutivo Nacional, a través de la incorporación de funciones explícitas a la Jefatura de Gabinete y de decretos de necesidad y urgencia de la Presidencia de la Nación. Esto permitió dar respuestas rápidas a las demandas de la Administración Pública, como la teoría de la Nueva Administración Pública reclama. No obstante, también fomentó un exceso de modificaciones presupuestarias, fundamentalmente para cubrir deficiencias que el trabajo cotidiano produce, más que para hacer frente a cambios del entorno o cambios de políticas.

La estructura organizacional

Para conocer cualquier tipo de organización es necesario analizar su estructura. Esta última, según Daft (2007: 18) se encuentra compuesta por los siguientes elementos: formalización, especialización, jerarquía de autoridad, centralización, profesionalismo y razones de personal. La primera hace referencia a la documentación escrita que reglamenta la organización. La segunda describe el grado de división de tareas, determinando una relación inversa entre el grado de especialización y la cantidad de funciones que desempeña cada empleado. La jerarquía de autoridad determina la escala de mando y obediencia, representada por las líneas verticales del organigrama. “Cuando el tramo de control es pequeño, la jerarquía tiende a ser alta. Cuando el tramo de control es amplio, la jerarquía de autoridad será menor” (2007: 19). La centralización refiere al nivel jerárquico en que se toma la decisión, tendiendo a la descentralización cuando las decisiones se tomen en los niveles más bajos. El profesionalismo es el nivel de educación de los empleados. Por último, las razones de personal se determinan como el cociente entre el número de empleados de una dependencia y el número total de la organización.

De los seis indicadores mencionados, los primeros cuatro permiten distinguir estructuras organizacionales propias de un modelo de administración de los estudiados en el marco teórico. Sin embargo, únicamente se analizará la formalización y la jerarquía de autoridad debido a que, por un lado, el estudio sólo se efectuó hasta el nivel de subsecretaría (por ser dificultoso el rastreo de las modificaciones de menor rango) impidiendo la determinación del grado de especialización; y por otro lado, no fue posible establecer quien toma las decisiones en cada caso, imposibilitando el abordaje del grado de centralización.

La estructura organizacional de la Administración Pública Argentina

En Argentina, la estructura actual de la Administración Pública Nacional (APN) se encuentra regulada por la Ley de Ministerios (N° 22.520) sancionada en 1981 y sus modificatorias. A partir de 1989, dicha ley se vio sujeta a un proceso de modificaciones como consecuencia del diagnóstico que atribuía la ineficiencia del Estado a su sobredimensionamiento. En febrero de 2002 se sancionan los Decretos 355 y 357 que reorganizan la estructura estatal. El primero establece el número de ministerios en 10, enumera las secretarías que se encuentran bajo la dependencia directa de la Presidencia de la Nación (9) y reformula las obligaciones y funciones generales de cada ministerio. Mediante el segundo, se aprueba el organigrama de la APN hasta el nivel de subsecretarías y se formulan los objetivos específicos de cada secretaría y subsecretaría. Asimismo, este último decreto establece en su artículo 19 un plazo de 15 días para que cada jurisdicción envíe sus nuevas estructuras organizativas de primer nivel, las cuales “… deberán operar una reducción del treinta por ciento (30%) en relación a la estructura vigente…” (Artículo 19). De esta forma, se inicia una transformación de la APN donde cada ministerio comienza un proceso interno de reorganización y reformulación de su estructura. Así en el período bajo análisis hubo 89 medidas modificatorias al Decreto 357/02. Todas estas reglamentaciones dan cuenta de la fuerte formalización que posee la estructura organizacional de la Administración Pública, rasgo propio del modelo burocrático.

En 2003 hubo modificaciones ministeriales pero el número se mantuvo. Entre ellas las más importantes fueron la unificación del Ministerio de Economía e Infraestructura con el Ministerio de Producción que tiene como resultado la creación, por un lado, del Ministerio de Economía y Producción y por otro lado, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Asimismo, se procede a la inclusión de la cartera de seguridad en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos que pasó a llamarse Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.

Sin embargo, en el último año de la gestión de Néstor Kirchner se observa una disposición estructural distinta. Por un lado, a través de la sanción del Decreto 21/07 se amplía a 11 el número de ministerios debido a la separación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva del Ministerio de Educación.

Por otro lado, entre estos dos años se producen modificaciones en el nivel de las secretarías y subsecretarías[32]. En este sentido, en la Tabla 8 se puede observar la evolución de la cantidad de subsecretarías entre 2000 y 2007. Así, mientras el número de secretarías se mantiene estable, con la excepción de Presidencia y Jefatura; en las subsecretarías se observa en el 2007 un importante aumento siendo los más significativos el del Ministerio de Justicia que pasa de 3 subsecretarías a 10, al que le siguen el Ministerio de Defensa y el de Desarrollo Social con un incremento de 4 y 5 subsecretarías para 2007, respectivamente.

Tabla 8. Evolución de la cantidad de Subsecretarías para el período 2000-2007 por jurisdicción.

SUBSECRETARÍAS
	2000	2002	2003	2007
Presidencia de la Nación	8	14	13	11
Jefatura de Gabinete	4	4	10	13
Ministerio de Defensa	1	1	1	5
Ministerio de Desarrollo Social	3	3	4	9
Ministerio de Economía	9	12
Ministerio de Producción		7
Ministerio Economía e Infraestructura		12
Ministerio de Economía y Producción			16	16
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios			11	14
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología		2	2
Ministerio de Educación	2			3
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva				5
Ministerio de Justicia	4	2	3	10
Ministerio de Relaciones Exteriores	6	7	7	7
Ministerio de Salud	5	4	4	6
Ministerio de Trabajo	3	3	4	6
Ministerio del Interior	5	3	3	5

En cuanto a la jerarquía de autoridad, en los organigramas se observa una línea de obediencia y mando, vertical y estructurada. Además, en el Decreto 357/02 se reglamenta la verticalidad de las decisiones y control. Asimismo, si se tienen en cuenta los organismos descentralizados, esta tendencia se mantiene. En este sentido, de 2003 a 2007 no hubo mayores modificaciones en la cantidad de organismos. En 2007 se observa la presencia de 7 nuevas instituciones respecto de 2003 lo cual no representa un cambio significativo dentro de la estructura del Estado. Esto es propio de las estructuras weberianas, en contraposición de las organizaciones más flexibles y horizontales que propone el nuevo modelo.

Conclusiones

A partir del análisis de las dimensiones, se puede concluir que la Administración Pública Nacional responde a un híbrido entre el modelo weberiano y el NPM. En efecto, las distintas subdimensiones del empleo arrojan resultados ambiguos, mientras que el análisis del presupuesto y la estructura organizacional se acercan al NPM y al modelo burocrático, respectivamente.

En el caso del empleo, específicamente en la modalidad de ingreso, tanto para el personal permanente como para las funciones Ejecutivas, se establece dos clasificaciones: abierta (que responde parcialmente a los postulados del NPM) y general (que se acerca al modelo weberiano). En segundo lugar, en lo que refiere al tipo de remuneración, cualquier puesto sigue los postulados del modelo burocrático, al ligar el sueldo al sistema escalafonario. Por otro lado, sólo los empleados del SINAPA gozan del principio de estabilidad weberiano, mientras que los otros cuentan con regímenes más flexibles. En cuanto al tipo de promoción, la legislación es bastante ambigua al respecto, por lo que no se puede determinar la preponderancia de ningún modelo. Por otra parte, el análisis de los incentivos para el personal permanente mostró una tendencia hacia el NPM al contar con tres estímulos que respondían a este modelo. En cambio, los contratados no cuentan con incentivos de ningún tipo, lo que es propio del modelo weberiano. Finalmente, la existencia de evaluación de desempeño para el personal de planta y contratado marca una tendencia hacia el NPM.

El presupuesto público está orientado a los resultados, como el modelo del NPM lo indica. En lo que refiere a la flexibilización presupuestaria se observa una propensión hacia el NPM aunque todavía matizada por algunas normativas que restringen su aplicación para todos los casos.

Finalmente del análisis de la estructura organizacional se observa una rigidez y verticalidad propia del modelo weberiano, como lo demuestra la gran cantidad de normativa que determinan las relaciones de mando y obediencia.

De todo esto se deriva que el Estado argentino ha incorporado algunas herramientas novedosas provenientes del NPM, al tiempo que mantuvo ciertos rasgos del modelo tradicional weberiano. Por lo tanto, la administración pública argentina resulta de una combinación de ambos modelos, logrando una modernización del aparato estatal que mantiene estructuras anteriores. En definitiva las nuevas teorías de la Administración Pública no sólo cuestionan la eficiencia del modelo burocrático sino que también plantean una visión distinta del Estado y sus funciones. En última instancia el NPM incorpora técnicas del management privado al ámbito público, sin problematizar los diferentes medios y objetivos que orientan a ambos sectores. Después de todo, ¿cuáles son las prioridades del Estado? ¿La eficiencia está por encima de la equidad? ¿La figura del cliente puede reemplazar al ciudadano? ¿Es posible la provisión de bienes públicos a través de mecanismos de mercado?

Por otra parte, en el caso argentino, como en otros países de Latinoamérica, no existía previamente una estructura burocrática consolidada. La implementación del NPM acontextualizadamente atentó contra su efectiva aplicación. Cabría preguntarse si el resultado híbrido encontrado no responde a las inconsistencias internas previamente mencionadas y a esta importación acrítica.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que los resultados de este trabajo son parciales debido a que no abarca todas las dimensiones identificadas de la Administración Pública Nacional ni analiza la totalidad del empleo público. Por ello sería interesante que futuras investigaciones puedan ampliar el análisis aquí propuesto.

Bibliografía citada

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[1] Para definir Estado Moderno tomamos la clásica definición de Weber: “… el Estado es aquella comunidad humana que en el interior de un determinado territorio reclama para sí con éxito el monopolio de la coacción física legítima.” (1964: 1056)

[2] La cultura organizacional es definida por Felcman y otros (2001: 3) como “un factor que puede potenciar u obstruir los procesos de Reforma del Estado concebidos desde el paradigma mecanicista tradicional.” Es decir, si esta cultura organizacional no se modifica, no se podría concebir una verdadera Reforma del Estado.

[3] Concibe a los agentes estatales como individuos que actúan de manera racional, buscando su propio interés, a través de la maximización del presupuesto de su agencia o las maneras de ascenso profesional.

[4] Un punto eficiente desde el punto de vista Paretiano es aquel donde no puede mejorarse el bienestar de nadie sin empeorar el de otro(s) individuo(s).

[5] En mercados competitivos, los precios definidos a través del mercado garantizan soluciones eficientes desde el punto de vista Pareto. Esto queda demostrado en el primer Teorema del Bienestar.

[6] El enfoque de calidad total, es definido como “un sistema de gestión integrada estratégicamente dirigido a la satisfacción del cliente, a través del involucramiento de todos los empleados y la mejora continua de todos los procesos de la organización y del uso de los recursos” (Mizaur, 1992 en Chumbita y otros, 1996: 5). Este enfoque presenta muchas características comunes con el NPM, como pueden ser: ambos están orientados a satisfacer las necesidades del cliente, proponen estructuras organizacionales horizontales y descentralizadas; y además, las dos fomentan el uso de las nuevas tecnologías en la gestión. Sin embargo, presentan algunas diferencias: el enfoque de calidad total plantea reformas más graduales, que los cambios radicales del NPM, y además pone el énfasis en los procesos, no tanto a los resultados como plantea el NPM.

[7] Un bien es considerado un bien público cuando cumple con dos características: la no exclusión en el consumo y la no rivalidad. La primera de ellas implica que si el bien o servicio es provisto a un individuo, entonces pueden adquirirlo cualquier miembro de la colectividad. La no rivalidad implica que el costo marginal de producir una unidad adicional del bien es cero, por lo que el precio de mercado en competencia perfecta debería ser cero, lo que hace que no existan incentivos para su producción en el sector privado. Estas dos características hacen que este tipo de bien constituya una falla de mercado, y que no sea producido por el mercado. Un ejemplo de Este tipo de bien puede ser la Seguridad Nacional, ya que si se produce para un individuo todos los ciudadanos se benefician al mismo tiempo, y a su vez tiene el mismo costo de producción proveerla a un sujeto o a toda la sociedad.

[8] Los bienes socialmente preferentes son bienes privados, pero que son considerados de tal importancia para la comunidad que es preferible que sean provistos al conjunto de la sociedad y no que dependan de la disponibilidad de pago de los individuos para su adquisición, requisito necesario en los mecanismos de mercado. Un ejemplo de este tipo de bien puede ser la Salud, la cual podría ser provista totalmente por el sector privado pero que la sociedad considera que a ningún individuo se le debe negar este servicio por lo que el Estado suele intervenir en su provisión.

[9] Se consideran externalidades positivas (negativas) aquellos beneficios (costos) que produce un determinado bien o servicio de mercado, pero que no son reflejas en el precio de mercado de los mismos. Un ejemplo de externalidad positiva puede ser la evitación de epidemias a través de la vacunación. Por otro lado, una externalidad negativa puede ser la contaminación.

[10] El mismo prohibía las contrataciones o designaciones de personal, otorgaba facultades al poder ejecutivo nacional para dar de baja al personal designado sin concurso previo, y revisar los regímenes de empleo vigentes en la función pública.

[11] Como consecuencia, entre 1983 y 1999, las provincias incrementan en más del 100% sus recursos humanos –de 630.000 a 1.273.155- (Zeller y Rivkin 2003).

[12] En este sentido, y siguiendo a Oszlak, la Reforma del Estado reconoce tres momentos: en primer lugar, la transformación del papel del Estado, reduciendo el alcance de su intervención, a través de políticas de privatizaciones y desregulaciones, como así también de procesos de descentralización y desmonopolización. En segundo lugar, la reducción y reestructuración de su aparato institucional, a través de la racionalización, destrucción o desguace de las viejas construcciones burocráticas; y por último, el recorte de su dotación de personal, recurriendo a políticas de desprendimiento de empleados y/o desincentivos hacia la carrera del servicio público (Oszlak, 1992).

[13] Conformada por la Unión Cívica Radical y el Frente País Solidario.

[14] Datos del Banco Mundial, extraídos 29/08/2013 en http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI?page=1

[15] Zeller, N. y Rivkin, A. (2003:13)

[16] Leyes nacionales: 25.725, 25.827, 25.967, 26.078, y 26.198.

[17] Al respecto, el Decreto 1.421/02 –reglamentario de la Ley- establece en su artículo 7 que se podrá designar dicho personal para la prestación de servicios de asesoramiento sin percepción de contraprestación alguna, salvo el derecho a que se le reintegren los gastos ocasionados, previa rendición de cuentas.

[18] Estas modalidades rigen a partir de la modificación del régimen en 1995.

[19] En su redacción original, el proyecto otorgaba facultades discrecionales a la autoridad administrativa, tanto en lo que se refería a la reglamentación del mismo (art. 2), la desvinculación del personal con estabilidad (art. 11) y la contratación de personal en planta transitoria (art. 9). Naturalmente, ello generó resistencias en los gremios del sector público nacional y fue modificado sustancialmente en la redacción final. En particular, el nuevo proyecto fortalece el marco en el cual se desarrollaría la negociación colectiva y el ámbito de alcance de la misma (art. 1, 3, 4 inciso f) y 17); se establece que la estabilidad se adquiere automáticamente, aún cuando no medie un acto expreso de la autoridad administrativa (art. 14); se limita la posibilidad de la Administración de modificar las condiciones de trabajo (art. 12); se implementa un sistema sumarial que asegura la defensa en juicio y que contempla la eventual revisión judicial mediante un sistema recursivo ante el órgano jurisdiccional (arts. 24/ 38) y se reconoce en forma expresa la participación sindical en los procedimientos de selección y evaluación de personal, tanto para el ingreso, los ascensos y los procesos disciplinarios.

[20] Desde luego, la estabilidad cede frente a los supuestos de extinción del contrato de trabajo, conforme a los artículos 240, 241, 242, 244 de la Ley de Contrato de Trabajo -es decir, por renuncia del trabajador, por voluntad concurrente de las partes, cuando existe una justa causa por inobservancia de las obligaciones de las partes, o frente al abandono del trabajo por parte del empleado.

[21] El período de prueba se incrementó de seis meses a un año con la nueva legislación.

[22] Según los promedios salariales de la Secretaría de Hacienda de enero de 2004 -últimos disponibles-, las remuneraciones no se diferenciaban, sin embargo, demasiado. Esto se explica porque, si bien los contratados no cuentan con las denominadas “retribuciones que no hacen al cargo” ni con los respectivos “complementos” (que sí favorecen al personal del SINAPA), suelen verse beneficiados con mejores salarios. No obstante, la diferencia se acentúa si se toma en cuenta el hecho de que los contratados aportan el cien por ciento de las cargas sociales.

[23]Para los servicios profesionales se estipulan las categorías Coordinador General, Consultor A, B y C

[24] Vale aclarar que en el régimen anterior (SINAPA) los agrupamientos eran tres, los grados seis y no se preveía un sistema de tramos.

[25] La provisión de bienes públicos pueden traer aparejados mayores beneficios porque pueden tener vinculadas externalidades positivas.

[26] En 1996 se sanciona la ley 24.629 llamada de “segunda generación” que buscaba orientar la gestión pública con principio de eficiencia y eficacia.

[27] La Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable aparece en el presupuesto de 2003 dentro del Ministerio de Desarrollo Social, pero a partir del 2004 pasa a estar en el Ministerio de Salud, explicando el aumento en este año de esa jurisdicción y la disminución del Ministerio de Desarrollo Social. A su vez, esta Secretaría pasa a formar parte de la Jefatura de Gabinete explicando en parte la reducción del número de programas en el Ministerio de Salud y el incremento abrupto en la Jefatura.

[28] La Secretaría de Infraestructura, dependiente del Ministerio de Economía, pasa a la órbita del Ministerio de Planificación, explicando la estabilidad de los valores del primero a pesar de unificarse con el Ministerio de Producción.

[29] En Septiembre de 2003 se crean las Secretarias de Turismo y de Deporte, antes pertenecientes a la Presidencia de la Nación. Además, en ese mismo año se traslada la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Desarrollo Social al Ministerio de Salud. Seguidamente en el transcurso de 2004, tanto la Secretaría de Seguridad Interior, la Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, como Prefectura Naval son traspasadas del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos a la órbita del Ministerio del Interior.

[30] La cual pasa a depender del Ministerio de Planificación, como se mencionó anteriormente.

[31] Lo Ministerios elegidos fueron: el de Desarrollo Social, el de Educación, Ciencia y Tecnología; el de Empleo, Trabajo y Seguridad Social, y el Ministerio de Salud.

[32] Vale aclarar que no se reduce el número de dependencias en un treinta por ciento como estipulaba el Decreto 357/02

Política y Planificación de la Función Pública

Modelos de Administración Pública

Introducción

El marco teórico

El modelo tradicional de administración pública según Weber

La nueva forma de gestión pública: New Public Management

Los fundamentos del New Public Management

Algunas críticas al New Public Management

Las políticas de la reforma en Argentina (1989- 2007)

Los años del Menemismo (1989-1999)

El gobierno de la Alianza, la crisis y el principio de la recuperación (2000-2003)

Los primeros años del Kirchnerismo: el gobierno de Néstor (2003-2007)

Metodología para el análisis

El empleo público en Argentina

Personal del SINAPA

Contratados

Relación entre el SINAPA y los contratados

Funciones de Gabinete y Ejecutivas

Sistema Nacional del Empleo Público (SINEP)

El presupuesto como herramienta del Estado

El presupuesto por programas y la Gestión por Resultados

El presupuesto por programas y la gestión presupuestaria por resultados desde la concepción teórica

El marco normativo del presupuesto por programas en Argentina

El presupuesto nacional argentino desde 2003 a 2007

La flexibilización presupuestaria como indicador de los modelos de Administración Pública

La estructura organizacional

La estructura organizacional de la Administración Pública Argentina

Conclusiones

Bibliografía citada

Leyes y decretos

Paginas consultadas

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