Diciembre 2006
Empleo y remuneraciones en el sector público
La situación luego de los cambios de los noventa
y recientes
Javier Lindenboim y Juan M. Graña
Empleo y remuneraciones en el sector público
Introducción. El propósito del
estudio..................................................................................................
1
1. El universo a estudiar y el universo total del
personal dependiente de la(s)
jurisdicción(es) estatal(es)........................................................................................................................
2
1.1 Consideraciones iniciales
.........................................................................................................
2
1.2 La reconstrucción posible
........................................................................................................
3
1.3 Comparación de datos del SIJP y del Boletín Fiscal,
posibilidad y resultados ................ 5
2. Los regímenes legales vigentes y los
agrupamientos escalafonarios homogéneos ............. 7
3. Salario, Nivel Educativo y Poder Adquisitivo
del Empleo Público...................................... 12
3.1 Agrupamientos escalafonarios. Tramos salariales y nivel
educativo.............................. 15
3.2 Evaluación del deterioro salarial
..........................................................................................
20
4. Una comparación preliminar de salarios del
sector privado y del sector público ............. 24
4.1 Alcances y limitaciones del análisis de las remuneraciones de
los sectores público y
privado...................................................................................................................................................
24
4.2 Comparación de las remuneraciones de los sectores público y
privado. ....................... 25
5.
Conclusiones....................................................................................................................................
28
6. Bibliografía y
Fuentes....................................................................................................................
30
1
Introducción. El propósito del estudio
El comienzo de esta investigación se remonta a un informe al
respecto elaborado a pedido de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) bajo el nombre de
“Empleo y remuneraciones en el
sector público. La situación actual luego de los cambios de los
noventa y recientes”1. En su
momento, el cometido principal de ese estudio fue definido en
torno al análisis del nivel,
composición y evolución de los ingresos de los trabajadores del
Estado nacional. En las
conclusiones del documento de entonces se intentó proponer
recomendaciones y alternativas
para reducir el impacto de la crisis sobre dichos ingresos hasta
ese momento.
En este trabajo se aborda –al menos hasta donde la existencia y/o
el acceso a la información
necesaria lo permiten– aspectos sustantivos que conforman su
propósito central. Entre ellos se
analiza: 1) La especificación del universo de análisis y su
encuadre señalando las limitaciones
existentes en la información; 2) La cuantificación del nivel de
ocupación y sus características
salientes; 3) Las remuneraciones del personal estudiado, en
términos nominales y reales en el
período reciente y 4) La comparación preliminar de la evolución de
las remuneraciones en el
sector público y el ámbito privado.
Una vez finalizado tal análisis las conclusiones se volcarán en el
último apartado, incluyendo
sugerencias y recomendaciones respecto de las remuneraciones en el
sector bajo estudio.
Asimismo, en virtud de la enumeración precedente fue necesario
incorporar secciones de
carácter metodológico tendientes a articular antecedentes,
criterios e informaciones de
naturaleza diversa que se encuentran dispersos en una amplia gama
de fuentes.
Vale destacar que se ha ampliado el período de análisis y, a
diferencia de aquel informe para la
OIT, en este caso, se han dejado de lado referencias a los niveles
del gasto público en
remuneraciones.
1 Queremos agradecer la asistencia
de Alejandro Lavopa tanto en la construcción de la información como mediante
sus comentarios a versiones previas.
2
1. El universo a estudiar y el universo total del personal
dependiente de la(s)
jurisdicción(es) estatal(es).
1.1 Consideraciones iniciales
A pesar del objetivo inicial planteado, las diferentes razones que
iremos exponiendo nos
obligaron a recortar el ámbito del estudio al universo de la
Administración Pública Nacional. En
cualquier caso, es necesario encuadrar tal objetivo en aspectos
conceptuales y metodológicos
apropiados, aún dejando fuera la consideración de qué tipo de
Estado y qué tipo de personal
para ejercer qué roles en esa estructura son realmente necesarios.
En primer término, debe tenerse en cuenta que el universo de
trabajadores dependientes del
Poder Ejecutivo Nacional (PEN) representa únicamente alrededor del
catorce por ciento del
personal que es requerido por alguno de los niveles del Estado
(Nación, Provincias, Municipios).
Esto significa que el análisis que se encarará corresponde
indudablemente a un conjunto
claramente circunscripto y parcial del orden de los 280.000 cargos
para octubre de 2005.
Si bien en el siguiente apartado de este capítulo se intenta un
ejercicio de cuantificación de los
distintos universos incluidos en el empleo público en base a los
datos disponibles e
investigaciones independientes puede anticiparse que, aún a nivel
nacional, el recorte elegido
excluye los Poderes Legislativo y Judicial, los cuales reúnen
otros 30.000 funcionarios más.
A esa cuantía debe adicionarse alrededor de 150.000 docentes y no
docentes de las 37
Universidades Nacionales, aparte de otros 30.000 agentes
correspondientes al sistema financiero
y a las empresas y sociedades subsistentes. Incluyendo, además,
algunos organismos
descentralizados, se estima en no menos de 480.000 agentes el
total del personal dependiente de
alguna de las esferas del Estado Nacional.
Si atendemos al nivel provincial debe adicionarse otra cifra que
se acerca al millón trescientas
mil personas. En cambio a nivel de los municipios es prácticamente
inexistente la información
sistematizada disponible. En este sentido, Oszlak (2003) estima,
para el año 1997, algo más de
300.000 empleados municipales. La agregación de todos estos
elementos arrojan un total que
excede los dos millones de personas dependientes del Estado en
todos sus niveles.
Debe anotarse que los Censos de Población, desde que proveen la
categoría ocupacional
“Asalariados públicos”, arrojan una cifra cercana a los dos
millones (1980), elevando levemente
dicha suma en los dos relevamientos posteriores (1991 y 2001)2.
De tal manera, el hecho de poder analizar sólo el personal
dependiente del PEN implica
concentrarse en una porción pequeña del empleo público estatal.
Ello marca los alcances y
limitaciones efectivas de la tarea aquí desarrollada.
2 Si bien el empleo captado por el
último censo es, en el conjunto, un 12% menor que el registrado en 1991, el
empleo
público es una de las pocas categorías de análisis que reflejan
aumento.
3
En otro plano, pero con una implicancia similar, se ha puesto de
relieve recientemente que
decisiones de política salarial aplicables en un nivel (por
ejemplo el Poder Ejecutivo Nacional)
genera expectativas y movimientos en otros ámbitos (por ejemplo
provinciales). De modo que
en definitiva habrá que extender el análisis –en algún momento– al
universo más abarcador aquí
sugerido.
En segundo lugar, la restricción recién aludida implica la necesidad
de tener extrema cautela al
momento de considerar los montos de remuneraciones y los
presupuestos o erogaciones del
empleo estatal. La insuficiente atención a estas limitaciones
puede hacer correr el riesgo de
“mezclar” valores correspondientes a coberturas no consistentes.
Por ejemplo, el Presupuesto
Nacional incluye partidas que corresponden a transferencias hacia
las jurisdicciones
provinciales en las que se realizan erogaciones salariales
utilizando también fondos de
recaudación directa. O bien que en las erogaciones por
remuneraciones en el presupuesto
específico del Estado Nacional se esté computando no sólo las que
correspondan al PEN. De
donde no es lineal la asociación entre cierto conjunto de personal
estatal y la identificación de la
cuantía de los fondos necesarios para su retribución.
En tercer lugar y, por cierto, no de poca significación, resulta
necesaria una adecuada
contextualización del análisis indicado en lo que hace a una
discusión que la sociedad argentina
quizás aún no ha realizado de manera apropiada: cuál es el rol que
socialmente debe ejercer el
Estado -en sus diversos niveles y ámbitos- junto con la necesaria
definición de cuál es el tipo, la
extensión y el carácter que deben ser atributos de la burocracia
estatal en el sentido lato del
término.
1.2 La reconstrucción posible
En el marco antes señalado en este apartado intentamos construir
una mirada global sobre el
empleo estatal. Sin embargo, la carencia de información homogénea
y sistemática se pone en
evidencia en la dificultad para el armado del Cuadro 1.
Dentro de esas dificultades, con el propósito de configurar ese
panorama abarcador, se ha
decidido tomar como puntos de referencia los años donde se cuenta
con información censal,
relevada por los Censos Nacionales de Población. Para completarlo
se apeló a todas las fuentes
informativas disponibles (Censos, EPH, Boletín Fiscal, Provinfo, y
a elaboraciones
proporcionadas por diversos autores y sus respectivas fuentes).
4
Cuadro 1. Estimación del Empleo Público Total. 1980,1991 y 2001.
1980 1991 2001
Población Total 27.947.446 32.615.528 36.260.130
Asalariados Públicos
Censos Nacionales 2.065.032 2.221.348 2.335.740
Encuesta Permanente de Hogares 1.303.362 (8)
Sector Público Nacional 819.481 1.045.345 (4) 475.229
Administración Nacional 494.565 595.863 (4) 289.237
Administración central 256.006 - 229.301
Organismos descentralizados 238.559 - 53.728
Instituciones de seguridad social (1) - - 6.208
Universidades nacionales - - 158.864
Docentes - - 124.989
No docentes - - 33.875
Sistema financiero - 34.042 (4) 20.097
Empresas y sociedades del estado 324.916 305.440 (4) 7.031
Poder Legislativo Nacional - 10.000
(4) 10.296
Cámara de Senadores - - 2.713
Cámara de Diputados - - 4.914
Biblioteca del Congreso de la Nación - - 965
Imprenta del Congreso de la Nación - - 650
Otros organismos (2) - - 1.054
Poder Judicial Nacional - 17.142
(5) 20.483
Ministerio Público - - 3.131
Provincias 723.293 1.009.196 (6) 1.359.601
(9)
Municipalidades 70.081 (3) 288.567
(4,7) 334.467 (10)
Fuente: Elaboración Propia en base a Boletín Fiscal, Bonifacio
(1986), Provinfo, Orlansky (1994), Ozlak (2003), EPHINDEC
y Censos Nacionales de Población.
Notas: (1) No incluye al Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados; 2) Incluye asistencia
social al personal del Congreso, Defensoría del Pueblo y Auditoría
General.; 3) Únicamente Municipalidad de Buenos
Aires. Dato para el año 1983; 4) Dato para el año 1989; 5) Incluye
Ministerio Público; 6) Se descontó el personal
acreditado a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires; 7) Se
sumó el dato del Provinfo para la Ciudad de
Buenos Aires; 8) Dato para 28 aglomerados urbanos; (9) Dato para
el año 2000, incluye a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires; (10) Dato para el año 1997
5
Como resultado de dicha tarea se ha podido tener una versión
incompleta del universo
ocupacional del personal estatal en los últimos 25 años. De allí
se deduce que en la década del
ochenta, según los Censos, hubo un aumento del 10% del personal
asalariado que se declaró
dependiente de algún ámbito estatal. En los años noventa el
incremento es –aparentemente–
menor aunque deben hacerse dos aclaraciones de importancia. Por un
lado, en la década pasada
las privatizaciones implicaron reducciones importantes (alrededor
de 300.000 personas, es decir
un 12-15% aproximadamente del total agregado y cerca de la mitad
del total del gobierno
federal); claramente, si no se considerara este componente el
aumento detectado en la última
década sería sustancialmente superior. Por el otro, una segunda
fuente de subestimación de ese
proceso serían los datos censales de 2001. Éstos están siendo
evaluados con mayor detenimiento
pues el conjunto de ocupados captados por este relevamiento
resulta menor que el del anterior
operativo censal y la dinámica del empleo sectorial parece diferir
según se utilice el Censo o la
Encuesta Permanente de Hogares (EPH).
Finalmente, esta última fuente, la EPH, parece captar alrededor de
un 60% del empleo público
censal. Esta limitación esta íntimamente relacionada con el
alcance de la misma: sólo comprende
a la treintena de aglomerados urbanos de mayor tamaño excluyendo,
por ende, el personal
público de localidades menores. A su vez, la encuesta no releva,
por lo tanto no permite conocer,
a qué nivel del Estado corresponde cada empleado, sea nacional,
provincial o municipal.
Resulta claro, entonces, que el estudio centrado en el personal
dependiente del Poder Ejecutivo
Nacional representa en la actualidad un poco más del diez por
ciento del total consolidado del
país. Y a su vez dentro de esta magnitud –como se verá más
adelante– hay porciones de las que
no puede completarse toda la información relevante.
Así, en adelante, nos referiremos a nuestro “universo” como el
resultante de la información
originada en la Secretaría de Hacienda que nuclea a cerca de
trescientos mil dependientes del
Poder Ejecutivo Nacional y de “Otros entes del sector público no
financiero”.
1.3 Comparación de datos del SIJP y del Boletín Fiscal, posibilidad y
resultados
A los efectos de apreciar la complejidad y factibilidad de
articular diversas fuentes para el
propósito aquí encomendado, se procedió a realizar el siguiente
ejercicio. Para observar el grado
de compatibilidad entre fuentes, se tomó el resultado del informe
realizado por la Subsecretaría
de Programación Técnica y Estudios Laborales (SSPTyEL) del
Ministerio de Trabajo como punto
de partida. En éste se publicaba que, en septiembre de 2003,
existían según registros del Sistema
Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) poco más de 400.000
empleados estatales.
Para aproximar ésta cifra a los datos existentes en el Sistema
Integrado de Recursos Humanos
(SIRHU) del Ministerio de Economía, procedimos de la siguiente
manera. En virtud de que
aquellas cifras incluyen al personal dependiente de la Ciudad de
Buenos Aires, se dedujo de los
primeros valores los que corresponden al personal capitalino
(alrededor de 100.000 personas y
más de 130.000 cargos, según datos de la oficina de estadística de
la ciudad). Al no disponerse
6
de una clasificación equivalente, se dedujo un número de veinte
mil personas en el rubro de
Enseñanza (y Salud) y los ochenta mil restantes en la rama de
Administración Pública.
Cuadro 2. Comparación SIJP y SIRHU. Miles de
empleos. 2003
SIJP GCBA (2002) Otros ajustes
necesarios
Netos
Aproximados
EGA 3 3 0
Enseñanza 125 201 105 0
Servicios Financieros 23 2
23 0
Investigación y desarrollo 10 10
Cine, radio y televisión 3 3 0
Correos y telecomunicaciones 2 2 0
Administración Pública 235 802
155
Sociales y salud 2 1 2 0
Organ. Emp. y prof. 6 6
TOTAL 4093 100 144 165
Fuerzas armadas y seguridad 155
Parcial 320
Total aprox. S/SIRHU 265
Excedente 55
Fuente: Elaboración propia en base a SSPTyEL y SIRHU.
Notas: 1) No se puede discriminar actividades docentes de
hospitalarias; 2) El resto del personal incluye actividades
como las financieras no discriminadas por la fuente; 3) La fuente
totaliza 417.183 personas pero los componentes
suman 409.044.
Posteriormente, se excluyeron las personas pertenecientes a
actividades no incluidas en la órbita
del PEN quedando finalmente alrededor de 165.000 pertenecientes a
la Administración Pública y
a Investigación y Desarrollo, los cuales sí se registran en la
órbita del Poder Ejecutivo. Debido a
que no se incluye en la base del SIJP a las Fuerzas Armadas y de
Seguridad se adiciona, luego,
una magnitud aproximada de 155.000 lo cual totaliza alrededor de
320.000 personas o sea un
excedente del orden de los 55.000 cargos respecto de los registros
del SIRHU.
Es posible que tal diferencia corresponda a la inclusión entre el
personal público del SIJP a los
dependientes de los otros poderes del Estado y a los de organismos
de otro tipo no captados por
el SIRHU. Como se observa las inferencias predominan sobre las
informaciones. Con los datos
disponibles hasta aquí no ha sido posible llegar a una comparación
más efectiva.
El sencillo ejercicio precedente muestra que no resulta factible
cotejar las fuentes mencionadas
de manera que la eventual utilización de cada una, debe hacerse en
sus propios términos. Al
menos hasta tanto se obtenga y/o construya información
complementaria coherente. Por estas
razones, en los análisis sucesivos son los datos provenientes del
SIRHU los que serán utilizados.
7
2. Los regímenes legales vigentes y los agrupamientos escalafonarios
homogéneos
Una vez seleccionada la fuente de información principal a
utilizar, en este apartado
intentaremos analizar los regímenes vigentes en el Estado nacional
así como sus características
más relevantes.
La primera variable que podemos tomar para analizar el empleo de
esta porción del Estado es la
calidad del vínculo de sus trabajadores. En este sentido, existen
tres categorías excluyentes: el
personal “Permanente” posee una relación laboral por tiempo
indeterminado. A su vez, el
personal “Transitorio” también realiza sus actividades bajo un
contrato laboral directo aunque
su permanencia es por tiempo determinado. Por último, el personal
“Contratado” es aquel que
presta sus servicios, facturando cada mes, y los pasantes.
A fines de 2005, podemos observar que la abrumadora mayoría del
personal, cerca del 90%, se
encuentra bajo la modalidad “Permanente” es decir por tiempo
indeterminado, mientras que el
personal “Transitorio” es tan sólo el 2%. El componente
“Contratado”, es decir aquellos
trabajadores que se podrían calificarse como precarios, representa
el 8% (Gráfico 1).
Gráfico 1. Empleo por calidad del vínculo del
PEN y Otros Entes. 1998-2005.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
Claramente, la evolución en los últimos años no ha modificado
sustancialmente esta situación.
Sin embargo, el proceso de precarización del empleo asalariado
total experimentado en la
pasada década no se ha visto ausente en el empleo público. Si
observamos el Gráfico 2, podemos
ver que el componente “Contratado” crece a un ritmo muy elevado,
cuestión que se observa en
la quintuplicación de su participación. En este momento es
importante realizar dos salvedades,
75%
80%
85%
90%
95%
100%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Permanente Transitorio Contratado
8
por un lado, la información disponible muestra que es durante la
década del noventa donde más
rápidamente crece el personal “Contratado” y, por el otro, la
fuente indica que se puede deber a
una mayor captación. Por el contrario, el componente “Permanente”
sólo supera la cantidad de
puestos de 1998 en 2005; mientras que el personal “Transitorio”
crece un 26% entre puntas. Estas
evoluciones deben compararse, claro está, con la evolución total
del empleo en el PEN que
alcanzó un crecimiento del 12%.
Gráfico 2. Evolución del personal por calidad
del vínculo. 1998-2005. 1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
Otro hecho importante a destacar es la evolución durante la crisis
2001-2002. Durante esos años,
se verifica una transferencia de personal “Transitorio” a
“Contratado” de muy importante escala
que no es posible explicar pero puede deberse, nuevamente, a
diferencias en la captación.
Paralelamente a esta clasificación, en el ámbito del PEN coexiste
una innumerable cantidad de
regímenes, más allá de las normas básicas: la Ley Marco (Nº
25.164) junto con la Ley de Contrato
de Trabajo (Nº 20.744) y de Negociaciones colectivas en el sector
público (Nº 24.185).
A pesar de esas normas básicas, según el Documento No. 69 del
Instituto Nacional de la
Administración Pública -INAP (2003) y los datos del SIRHU, los
convenios y/o regímenes
vigentes son cerca de sesenta. En este sentido, en octubre de
2005, había unas 259.000 personas
en los distintos escalafones los que se suman a 22.000
contratados. En conjunto, entonces, existen
unos 281.000 trabajadores dependientes del Estado nacional. De
todos esos escalafones, sólo
siete superan los 10.000 empleados, los cuales representan a su
vez el 80% del total del empleo
público (Cuadro 3).
60
80
100
120
140
160
180
200
220
1998 1999 2000 2001 2002
2003 2004 2005
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
Permanente
Contratado (eje derecho)
Transitorio
Total
9
Cuadro 3. Ocupación del PEN y Otros Entes, por
escalafón. Octubre 2005.
Escalafón Cantidad
Personal militar de las Fuerzas Armadas 78.796
Personal de seg. y defensa de la Policía Federal 36.817
Personal del SINAPA 23.921
Personal de seg. y defensa de la Gendarmería Nacional 21.713
Personal civil de las fuerzas armadas 19.913
Personal de seg. y defensa Prefectura Naval Argentina 15.597
Personal de la DGI 14.917
Subtotal 211.674
Contratados 22.491
Resto de los regímenes (aprox. 50) 47.669
Total 281.834
Fuente: Elaboración propia en base a SIRHU
En virtud de tal variedad la Dirección Nacional de Ocupación y
Salarios del Sector Público
Nacional3 agrupa aquellos distintos escalafones en conjuntos mayores a los
que denomina
Agrupamientos Escalafonarios Homogéneos. Estos agrupamientos son4: 1)
Personal de
organismos reguladores; 2) Personal Convencionado; 3) Personal de
escalafones científicos y
técnicos; 4) Personal del SINAPA (decreto 993/91); 5) Personal
militar y de seguridad; 6)
Personal civil de las fuerzas armadas; 7) Resto del personal. A
continuación se enuncian las
características principales de estos Agrupamientos Escalafonarios
Homogéneos:
El primer agregado -organismos reguladores- incluye el personal
correspondiente a la Comisión
Nacional de Comunicaciones, a la Comisión Nacional de Regulación
del Transporte, a la
Superintendencia de Riesgos del Trabajo y el personal de los
organismos reguladores de los
servicios públicos (v.g. Ente Nacional Regulador del Gas y Ente
Nacional Regulador de la
Electricidad). En octubre de 2005, dentro de este escalafón se
encontraban alrededor de mil
agentes (0,4% del total). En cuanto a su distribución por sexo,
observamos que casi el 58% de los
agentes son hombres. En 1998, sus características eran muy
similares tanto en participación en el
empleo como su división por género (Gráfico 3).
El agregado personal “Convencionado” incluye principalmente al
personal de la ANSES. En su
interior se agrupan 29.177 agentes (10% del personal total).
Nuevamente la proporción de
agentes masculinos sobre el empleo total del agrupamiento alcanza
una proporción mayoritaria,
3 Dirección dependiente de la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía que tiene a su cargo la
elaboración
del SIRHU.
4 Otro de los escalafones
presentados es el del personal “Contratado”, sin embargo nosotros ya nos
referiremos a él en
comparación con el personal Permanente y Transitorio.
10
un 56%. En 1998, este escalafón representaba un punto más del
empleo total y la participación
masculina era del 58%.
El siguiente nucleamiento, conformado por el personal “Científico
y técnico”, se integra por
organismos como el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas
y Técnicas, el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria, el Instituto Nacional de
Tecnología Industrial y el
personal Científico de las Fuerzas Armadas, entre otros. Se
contabilizaban 13.097 cargos
ocupados que representan un 4,8% de los cargos totales del PEN y
otros entes para el mes de
octubre de 2005. Como en los anteriores escalafones homogéneos el
personal masculino es
mayoritario y supera el 62%. Este escalafón no presentó demasiados
cambios desde 1998.
El personal integrado al escalafón del “SINAPA”5 conforma a
la vez un agrupamiento y procede
de distintos organismos de diversos niveles del PEN. Para octubre
de 2005 se contabilizaban
24.107 cargos ocupados por personal adherido a este escalafón, un
8,8% del total. En este caso la
distribución por sexo es más pareja pues la proporción de hombres
sobre el total de empleos, no
supera el 50%. En 1998, representaban el 11% del empleo y los
trabajadores masculinos
representaban el 52% del total.
Gráfico 3. Evolución del personal de
escalafones seleccionados. 1998-2005. 1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
5 El Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa (SINAPA) fue reglamentado como escalafón mediante el
decreto 993 del año 1991.
75
80
85
90
95
100
105
1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Cientificos y Técnicos
Org. Reguladores
Convencionados
SINAPA
Subtotal
11
En el agrupamiento de personal “militar y de seguridad” convergen
los organismos de
seguridad ciudadana y nacional. Los principales componentes son:
el conjunto de los agentes
pertenecientes a las tres armas de las Fuerzas Armadas, la Policía
Federal Argentina,
Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina, entre otros.
Cabe destacar que los dos
primeros significan el 70% del total de este agrupamiento y todos
estos organismos representan
el 58% del total de cargos ocupados y la proporción de empleo
masculino alcanza el 90%. Este
escalafón presentaba las mismas características en 1998.
El personal civil de las fuerzas armadas es el siguiente
agrupamiento y representa unos 20.000
cargos en octubre de 2005. Pero a diferencia del escalafón
anterior el empleo masculino alcanza
únicamente el 55% del total.
El agrupamiento “Resto del personal” es una agrupación bastante
heterogénea. Incluye al
personal de la Sindicatura General de la Nación, al personal del
Servicio Exterior de la Nación y
los funcionarios de más alto nivel de PEN. En 2005 alcanza los
6.380 cargos, únicamente el 2,3%
del total. El empleo masculino es ampliamente mayoritario,
superando el 75% aumentando su
participación desde 1998 (70%).
Como se verá más adelante la información disponible sólo permite
analizar las cuestiones
salariales e indagar sobre los niveles educativos para los
primeros cuatro agrupamientos aquí
enumerados, por esta razón queda fuera la totalidad del personal
de las fuerzas armadas y
seguridad y el escalafón “Resto del Personal”. De allí que en el
capítulo siguiente se desarrolla el
análisis de esas variables sobre el universo completo
distinguiendo al personal según la calidad
del vínculo y el escalafón al que pertenecen.
12
3. Salario, Nivel Educativo y Poder Adquisitivo del Empleo Público.
Superado el análisis del volumen de empleo estatal debemos
introducirnos en el estudio de su
remuneración. A su vez, ésta guarda importante relación con las
capacidades del personal y, por
ende, con el nivel educativo alcanzado. Este será el orden seguido
en el capítulo. Por último se
realiza una estimación del deterioro salarial, en términos reales,
post-devaluación.
Para comenzar analizando las remuneraciones y su evolución, nos
interesa señalar los niveles
absolutos que presentan los salarios en el sector público. A
octubre de 2005, el salario promedio
del personal “Permanente” era de $2000, del “Transitorio” $1800 y
del “Contratado” $1500.
Ahora bien, para analizar la evolución de las remuneraciones
decidimos construir tres tramos
(hasta 1000 pesos, de 1001 a 1500 pesos y, por último, más de 1501
pesos). Globalmente, durante
los años analizados aquí, el salario nominal promedio de los
cargos ocupados en el Poder
Ejecutivo Nacional creció un 58%, pero experimentando grandes
diferencias entre las
modalidades de empleo. Por un lado, el personal “Permanente” y
“Transitorio” experimentó un
incremento en sus remuneraciones, en el primer caso de un 63% y de
un 68% en el segundo
(Gráfico 4).
Gráfico 4. Evolución del salario nominal por
calidad del vínculo. 1998-2005. 1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
Esta evolución se explica, principalmente, por un incremento en
las remuneraciones promedio
en todos los tramos analizados y, además, por un desplazamiento
neto en el número de cargos
con remuneraciones superiores a los $1500 mensuales. En este
proceso se verifica un incremento
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Contratado
Transitorio
Total
Permanente
13
en la participación de este último estrato, mientras que el
primero (hasta 1000 pesos) perdía
puestos de manera absoluta.
En sentido contrario, las remuneraciones de los cargos incluidos
en la modalidad “Contratado”
se redujeron en un 13%. El movimiento a la baja en las
remuneraciones se verifica en los dos
estratos más altos, sin embargo, el mayor crecimiento relativo de
los puestos en los tramos
superiores compensa en parte este proceso (117%, 1134% y 366%)6.
Si la comparación de 2005 se realiza con el año 2000, la
recuperación del salario medio es algo
mayor presumiblemente como consecuencia del deterioro sufrido en
ese año 2000 en virtud de
la aplicación del decreto 430 por el que se redujeron entre el 12
y 15% los salarios mayores a 1000
pesos.
Resumiendo podemos volver la mirada al personal permanente, que es
abrumadoramente
predominante en el universo considerado. En el período de
análisis, muestra un crecimiento
muy pequeño en su dotación pero con un cambio importante en su
conformación por tramo de
ingreso. En efecto hay una pérdida del 77% en la dotación del
tramo de menores ingresos: En
contraste, se verifica un crecimiento del 42% en el siguiente
estrato y uno del orden del 120% en
el más elevado (de 60.000 a 130.000 cargos ocupados). A su turno, estos
“corrimientos” y
cambios de composición se reflejan en complejos cambios en cuanto
a los promedios salariales
los que terminan redundando en mejoras del promedio de cada tramo
y un crecimiento -
nominal- del 63% en el conjunto del personal permanente.
Si ahora dirigimos nuestra mirada a los escalafones7 seleccionados
podemos ver que los niveles
absolutos de remuneraciones presentan diferencias más marcadas que
en el total: el personal
“Convencionado” muestra, a octubre de 2005, el salario más
elevado, cercano a los 3700 pesos,
mientras que los de “Organismos Reguladores” promedian 3300 pesos.
Por el contrario, el
personal “Científico y Técnico” y los del “SINAPA” se encuentran
bastante rezagados en
relación a ellos, $2400 y $1800, respectivamente. Sin embargo,
esta evolución implicó la
reducción de las disparidades ya que el incremento salarial de los
escalafones más relegados fue
superior a la que ostentaba el de mejor posición relativa en 1998,
“Organismos Reguladores”.
La positiva evolución de las remuneraciones de este grupo de
escalafones en el período es
superior a la reseñada para el total de agentes (80% contra 58%).
Sin embargo, nuevamente, nos
encontramos con realidades muy distintas al interior de cada
agrupamiento. El personal
“Convencionado” ha experimentado un aumento del orden del 110%,
mientras que los
“Científicos y Técnicos” así como el “SINAPA”, experimentan
crecimientos del 50%. Muy lejos
6 Como mencionamos más arriba,
según indica la fuente (SIRHU) el aumento del número de personas contratadas
corresponde en mayor medida a una mejoría en la captación que a un
incremento efectivo de personal. En todo
caso, ese incremento registrado se verifica con mayor énfasis en
el personal de menores ingresos.
7 Recuérdese que estos escalafones
sólo representan una cuarta parte de los más de 280.000 puestos que abarcan las
estadísticas del Boletín Fiscal.
14
de este comportamiento, el personal de “Organismos Reguladores”
sólo recibió aumentos del
16% (Gráfico 5).
Si ahora observamos por estratos vemos un desplazamiento
generalizado desde los tramos
inferiores hacia el superior, con excepción del personal del
“SINAPA” que presenta, a su vez, un
importante crecimiento en el tramo intermedio.
Es indudable que el proceso de traslación de parte de la masa de
dependientes de este
subconjunto hacia los tramos de mayores ingresos debe originarse
en una conjunción de
factores. Entre ellos, aunque probablemente no el único, sea el
asociado con la antigüedad. Pero
es muy probable, también, que se hayan verificado modificaciones
en algunos aspectos
sustantivos de la situación de revista del personal que derivan en
cambios en la composición y
niveles de sus remuneraciones.
Gráfico 5. Evolución del salario nominal de
escalafones seleccionados. 1998-2005. 1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
Si bien no en relación al período reciente, Zeller y Rivkin (2003)
mencionan los cambios que se
producen en el sector público con variados efectos, entre ellos
“... una distorsión de los sistemas
de carrera. Esta distorsión se basó en el otorgamiento de
categorías superiores al puesto de
trabajo desempeñado por el agente” (pág. 34). De tal manera aquí
puede encontrarse otro factor
posible del corrimiento. Hipotéticamente también las credenciales
educativas podrían actuar en
similar dirección. Sin embargo es difícil evaluar la posible
incidencia en un plazo tan reducido
como el incluido en estos análisis para que tal factor pueda
operar efectivamente.
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
200
210
220
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Cientificos y Técnicos
Subtotal
Convencionado
SINAPA
Org. Reguladores
15
3.1 Agrupamientos escalafonarios. Tramos salariales y nivel educativo
Si bien se adelantaron algunos elementos sobre el comportamiento
de las remuneraciones por
modalidad de empleo y para algunos de los agrupamientos
escalafonarios sobre los que se
cuenta información, se agrega aquí una referencia sobre la
discriminación por tramo salarial y
nivel educativo del personal de los cuatro agrupamientos ya
mencionados (Organismos
reguladores, Personal Convencionado, Personal de Escalafones
Científicos y Técnicos y personal
del SINAPA). En el Cuadro 4 se proporciona la información (para
cada tramo salarial y para el
total agregado) discriminada según el nivel educativo alcanzado y
los cambios entre 1998 y
20058.
Gráfico 6. Evolución del personal de los
escalafones seleccionados por Nivel Educativo. 1998-
2005.1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
Al interior de la pirámide salarial, utilizando los mismos tramos
de remuneración que en el
Capítulo 4, observamos que se verifica lo esperable: a mayor
calificación, mayor remuneración.
En este sentido, observamos que en los sucesivos tramos la
participación del personal con
estudios universitarios crece marcadamente, de un 4% a un 60%. A
su vez, en el primer tramo9,
la mayoría del personal para todos los años sólo alcanza un nivel
de calificación de primario
completo.
8 En este caso la información se
refiere al segundo trimestre (es decir específicamente abril) pues ese en ese
trimestre
que el Boletín Fiscal incluye este tipo de desagregación y cruces.
9 Cargos ocupados de remuneración
menor a $1.000 por mes.
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Secundario
Terciario
Univesitario
Primario
16
Cuadro 4. Tramos salariales por Nivel Educativo de Escalafones
Seleccionados. 1998-2005.
Tramo 1998 2005
Salarial
Nivel
Educativo
Cargos Participación Cargos Participación
Variación
Primario 12.470 51% 2.783 55% -77,7%
Secundario 10.200 42% 1.898 38% -81,4%
Terciario 600 2% 161 3% -73,2%
Universitario 1.209 5% 215 4% -82,2%
Menor a $1000
Total 24.479 5.057 -79,3%
Primario 3.790 22% 8.112 42% 114,0%
Secundario 9.302 54% 7.933 41% -14,7%
Terciario 739 4% 895 5% 21,1%
Universitario 3.450 20% 2.213 12% -35,9%
$1001-$1500
Total 17.281 19.153 10,8%
Primario 2.755 9% 2.563 6% -7,0%
Secundario 8.022 27% 12.615 30% 57,3%
Terciario 850 3% 1.984 5% 133,4%
Universitario 17.696 60% 25.328 60% 43,1%
Mayor a $1500
Total 29.323 42.490 44,9%
Primario 19.015 27% 13.458 20% -29,2%
Secundario 27.524 39% 22.446 34% -18,4%
Terciario 2.189 3% 3.040 5% 38,9%
Universitario 22.355 31% 27.756 42% 24,2%
Total
Total 71.083 66.700 -6,2%
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
17
El siguiente tramo salarial, es dominado por personal con
calificación de primario y secundario
completo, situación que no ocurría en 1998 cuando era mayoritario
el personal con éste último
nivel de estudios. Por último el tramo salarial mayor a $1.500 se
conforma, principalmente, de
personas con nivel educativo de universitario completo.
Si realizamos una comparación entre puntas, se registra un
incremento en la capacitación
general del personal de este universo. Por un lado, observamos una
caída en el personal que
posee estudios hasta primario y hasta secundario (29% y 18%,
respectivamente). Mientras que
los empleados con nivel terciario o universitario aumentaron su
cuantía (39% y 24%,
respectivamente).
Se observa allí que en 2002 se verifica una importante caída en el
número de cargos ocupados
(cercana a los 20.000) sobre lo cual la fuente no provee
explicaciones. El origen de tal
disminución se ubica casi totalmente en el nivel secundario y en
el universitario. En términos de
los agrupamientos Escalafonarios, en los que profundizaremos a
continuación, es el del personal
“Convencionado” el que explica substancialmente tal oscilación
cuantitativa en el personal
computado.
Ahora nos introducimos en el análisis del comportamiento de los
cuatro escalafones, para los
cuales existen datos disponibles, considerados individualmente. En
todos ellos, las
participaciones de los diferentes niveles educativos se mantienen
relativamente constantes a lo
largo del período pero en cada uno las distintas calificaciones
poseen peso diferente. A pesar de
esta estabilidad, los mayores cambios se presentan en la
calificación universitaria.
En el caso del escalafón “Organismos Reguladores”, aquel que
poseía elevados salarios
promedio, podríamos afirmar que esto se debe al carácter
mayoritario de los cargos ocupados
por personal con nivel educativo universitario, alcanzando el 53%
de participación en 2005,
aumentando un par de puntos porcentuales desde 1998. Si analizamos
la evolución de las
diferencias entre género, observamos que mientras el empleo
femenino crece (principalmente en
las calificaciones superiores) el masculino se reduce. Sin
embargo, en cuanto a los salarios,
ambos crecieron, aunque en los cargos ocupados por mujeres el
incremento fue superior (21% a
13%).
Es importante notar que la brecha entre los salarios promedio por
sexo ha tendido a reducirse
desde 1998, en el agregado el salario femenino es el 82% del
masculino en 2005 (siendo el 76% en
aquel año). Sin embargo, la brecha entre hombres y mujeres con
estudios universitarios se ha
visto reducida mientras se amplió para aquellas menos calificadas.
Las diferencias salariales,
intra-sexuales, entre los cargos de mayor calificación y los de
menor son muy importantes. En
los hombres son muy marcadas pero caen entre puntas, mientras que
para las mujeres estas
diferencias crecen. El promedio para los primeros es de 2,24 veces
mientras que para las mujeres
es de 2,38 veces.
18
Cuadro 5. Cargos y Salario por Nivel Educativo
del Escalafón “Org. Reguladores”. 1998-2005.
1998 2005 Variación
Sexo Sexo Sexo
Masculino Femenino Masculino Femenino Masculino
Femenino
Nivel
Educativo
Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos
Salario Cargos Salario
Primario 27 1.545 12 1.368 44 1.965 9 1.541 63% 27% -25% 13%
Secundario 274 2.236 185 1.821 199 2.522 183 2.178 -27% 13% -1%
20%
Terciario 12 2.144 16 1.981 16 3.146 21 2.552 33% 47% 31% 29%
Universitario 356 4.010 193 3.042 335 4.411 206 3.674 -6% 10% 7%
21%
Total 669 3.150 406 2.395 594 3.563 419 2.918
-11% 13% 3% 22%
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
Al analizar el escalafón “Convencionado” observamos que la
participación del personal se
encuentra distribuida de manera similar al caso anterior: el nivel
de estudios secundarios y el
universitarios caracterizan a más del 55% de los cargos para 2005,
representando este último la
mitad del total de puestos. Durante el período la estructura ha
ido cambiando: se han reducido
los puestos de nivel secundario y crecido los universitarios.
Cuadro 6. Cargos y Salario por Nivel Educativo
del Personal “Convencionado”. 1998-2005.
1998 2005 Variación
Sexo Sexo Sexo
Masculino Femenino Masculino Femenino Masculino
Femenino
Nivel
Educativo
Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos
Salario Cargos Salario
Primario 5.250 1.161 1.694 1.410 2.821 1.524 408 2.086 -46% 31%
-76% 48%
Secundario 7.904 1.572 6.432 1.551 5.292 2.863 4.564 2.687 -33%
82% -29% 73%
Terciario 389 1.793 448 1.845 749 3.429 575 3.565 93% 91% 28% 93%
Universitario 5.118 2.379 4.406 2.245 7.476 3.971 6.951 3.810 46%
67% 58% 70%
Total 18.661 1.682 12.980 1.778 16.338 3.165
12.498 3.332 -12% 88% -4% 87%
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
En cuanto a las remuneraciones, observamos que estas son, para el
conjunto de estos cargos,
sistemáticamente superiores para las mujeres aunque, salvo para
200210, estas diferencias no
superan el 6%. Entre 1998-2005, el aumento salarial
correspondiente al conjunto de niveles
educativos del sexo femenino es superior al masculino. Al interior
de la escala salarial, los
hombres presentan una dispersión remunerativa superior, ya que el
promedio para el nivel
universitario equivale a 2,6 veces el del primario en los hombres
y se reduce a 1,8 al analizar los
cargos femeninos. Estas diferencias, observadas para 2005 se
evidencian en todos los años pero
con una tendencia al alza. Los cargos de niveles educativos
menores son, además, peor
10 Es ese año las diferencias
alcanzan el 12%.
r
emunerados en los hombres que en las mujeres, comportamiento que
se revierte para aquellos
puestos con nivel universitario.
Cuadro 7. Cargos y Salario por Nivel Educativo
del Personal “Científico y Técnico”. 1998-2005.
1998 2005 Variación
Sexo Sexo Sexo
Masculino Femenino Masculino Femenino Masculino
Femenino
Nivel
Educativo
Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos
Salario Cargos Salario
Primario 2.129 949 500 941 1.933 1.432 780 1.525 -9,2% 50,9% 56,0%
62,1%
Secundario 1.890 1.292 1.210 1.104 2.048 1.671 1.338 1.572 8,4%
29,4% 10,6% 42,4%
Terciario 80 1.393 190 1.236 107 1.677 196 1.552 33,8% 20,4% 3,2%
25,5%
Universitario 4.392 2.245 2.630 1.797 4.034 2.860 2.685 2.194
-8,2% 27,4% 2,1% 22,1%
Total 8.491 1.700 4.530 1.494 8.122 2.071 4.972
1.896 -4,3% 21,8% 9,8% 27,0%
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
El escalafón “Científico y Técnico” muestra una caracterización
esperable, más del 50% del
personal para todos los años analizados posee título
universitario, aunque esta proporción es
aún mayor en las mujeres, pues supera el 55%. En cuanto al número
de cargos ocupados, el
personal masculino muestra un descenso a nivel global, explicado
por una caída en el nivel
primario y universitario. Entre las mujeres, por el contrario,
crece el personal agregado,
principalmente el de nivel primario y secundario. Entre puntas
(1998-2005) las participaciones
de cada nivel educativo en el total de cargos se mantienen
estables.
En este escalafón las diferencias salariales son positivas, en
todos los años, para los hombres y
alcanzan en promedio un 12%. Este diferencial se redujo en 2005,
ya que el incremento salarial
percibido por los cargos de menor nivel de calificación ocupados
por personal femenino más
que compensó la caída relativa en las remuneraciones
universitarias. En este escalafón también
se verifica una discriminación salarial específicamente en nivel
universitario, donde la brecha
alcanza el 25%. La dispersión salarial, entre los cargos de nivel
universitario y aquellos de nivel
primario, al interior de los géneros es la más baja de todos los escalafones.
Para los hombres, los
cargos en lo alto de la pirámide educativa son, para 2003, menos
de 2veces mejor remunerados
que aquellos de menor calificación. Asimismo, presenta una
tendencia a la baja desde un valor
relativamente elevado de 2,37 veces en 1998. En las mujeres las
diferencias son menores: en 2005,
la diferencia es de 1,4 presentando nuevamente una tendencia a la
homogeneidad. Además, los
cargos superiores son, en todos los años, mejor remunerados en el
caso de los hombres que en
las mujeres.
Para el “SINAPA” observamos una composición sustancialmente
diferente a la de los demás
escalafones. En 2005 un 68% del personal posee nivel primario o
secundario. Proporción
declinante pero no muy diferente de la alcanzada en 1998 (73,8%).
Pero en ese período, los
cargos totales cayeron un 10%, principalmente por la reducción de
puestos ocupados por
agentes con esos niveles educativos (-20% y -13%, respectivamente)
mientras los demás crecían.
20
Al desagregar por sexo, los cargos totales presentan una caída en
los hombres que casi triplica
aquella sufrida por las mujeres (-14,2% contra -5,7%).
En cuanto a las remuneraciones en el período, se observa un
crecimiento general en ambos sexos
y todos los niveles educativos de magnitud muy similar, salvo en
el nivel primario y terciario
donde las mujeres perciben aumentos mayores. El diferencial
salarial es positivo para los
hombres, alcanzando el 9% para el período. Sin embargo, por la
evolución marcada más arriba,
la diferencia se ha mantenido estable entre 1998-2005. Aunque este
diferencial rara vez es
negativo, se explica principalmente por los contrastes en el tope
de la pirámide. A nivel
universitario, por ejemplo, las discrepancias promedian un 15%.
Cuadro 8. Cargos y Salario por Nivel Educativo del
Personal “SINAPA”. 1998-2005.
1998 2005 Variación
Sexo Sexo Sexo
Masculino Femenino Masculino Femenino Masculino
Femenino
Nivel
Educativo
Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos Salario Cargos
Salario Cargos Salario
Primario 5.740 940 3.663 899 4.433 1.140 3.030 1.127 -22,8% 21,2%
-17,3% 25,3%
Secundario 4.511 1.114 5.592 1.016 3.714 1.415 5.108 1.299 -17,7%
27,1% -8,7% 27,9%
Terciario 405 1.459 649 1.276 475 1.627 893 1.472 17,3% 11,5%
37,6% 15,4%
Universitario 3.093 2.146 2.772 1.877 3.177 2.400 2.927 2.105 2,7%
11,8% 5,6% 12,2%
Total 13.749 1.284 12.676 1.184 11.799 1.585
11.958 1.466 -14,2% 23,5% -5,7% 23,8%
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
En cuanto a las diferencias salariales al interior de cada sexo,
observamos que, nuevamente,
entre los cargos ocupados por agentes masculinos las discrepancias
son sistemáticamente
mayores. Para éstos, el salario del personal con nivel
universitario es, en promedio, 2,1 veces
mayor al de nivel primario, mientras que para las mujeres la
brecha alcanza la magnitud de 1,8
veces. Ambas proporciones, entre puntas, se han reducido (aunque
su tendencia presenta
oscilaciones).
3.2 Evaluación del deterioro salarial
Las conocidas decisiones políticas de 2000 y 200111 destinadas
a reducir el gasto fiscal a través de
la afectación de las remuneraciones del personal del estado
configuraron factores de erosión
indudable de la capacidad de compra del salario del sector. Éstos
se sumaron a los efectos sobre
el salario de los empleados públicos de la inflación
postdevaluación. Sin embargo, la posibilidad
de evaluar dicho efecto no resulta una tarea sencilla.
En parte esto se origina en las características de la propia
fuente de información disponible. Ya
se dijo que el Boletín Fiscal, en el que se vuelcan los datos
generados por la Dirección Nacional
11 Decreto 430 de 2000 y Decreto 896
de 2001 puestos en vigor en junio de 2000 y julio de 2001, respectivamente.
21
de Ocupación y Salarios del Sector Público de la Secretaría de
Hacienda provee la información
por trimestres. A lo largo del año, cada uno recoge cierto tipo de
tabulaciones. Las apropiadas
para nuestro propósito son las del IV trimestre (en rigor el mes
de octubre, como ya se indicó).
Debido a las fechas de puesta en vigencia de las normas reductoras
del salario estatal, los datos
de octubre de 2000, de 2001 y de 2002 han estado influenciados en
alguna medida por tales
pautas legales. De manera que hubiera sido deseable poder contar
con la información de 1999
para analizar comparativamente los impactos que se pudieron haber
verificado, sin embargo
estos datos no se encuentran disponibles para los escalafones.
Ahora bien, una estructura ocupacional como la del sector público,
en virtud de la normativa
referida a la estabilidad sumada a los criterios de acreditación
positiva de los años de
antigüedad en el cargo entre otros elementos específicos del
vínculo laboral, hace previsible que
la media salarial –ceteris paribus-
se modifique al alza por el mero transcurso del tiempo. De
manera que es altamente probable que la elevación –entre 1998 y
2005- del 58% de la
remuneración promedio de los 280.000 integrantes de las dotaciones
aquí consideradas (o del
76% en el lapso 2001-200512)
recojan tales aspectos amén de
que esos cambios puedan estar
influidos también por recambios en la composición del personal o
aún por “corrimientos” entre
tramos y/o modalidades de empleo, como los sugeridos páginas
atrás.
Gráfico 7. Evolución del salario real por
Calidad del vínculo. 1998-2005.1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
12 En este caso incluye el efecto
del reintegro de la deducción salarial de 2002 y 2003.
40
50
60
70
80
90
100
110
120
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Permanente
Transitorio
Total
Contratado
22
Por otra parte, agregados de este orden de magnitud suelen
encubrir divergencias significativas
en su interior solo susceptibles de ser puestas en evidencia con
estudios específicos y recortados
a subuniversos coherentes y consistentes a través del tiempo. No
es este el caso que tenemos por
delante por las razones apuntadas. Por estas razones, y las
limitaciones de la información, se
optó por hacer aquí un ejercicio por medio del cual se tomaron los
salarios de fines de 1998
como punto de comparación y se deflactaron las remuneraciones
promedio de los meses de
octubre hasta 2005 por el índice de variación de precios provisto
por el INDEC hasta cada uno
de esos momentos. Así se elaboraron los Gráficos 7 y 8 para el
período 1998-2005.
Si analizamos la evolución del salario real observamos que, hasta
2005, el personal bajo
modalidad “Permanente” mantuvo la remuneración real que percibía
en 1998, aunque una
inferior a la de 1999, último año sin reducción salarial. En
cambio, el personal “Transitorio”
mejoró un 3% -en promedio- su situación con respecto a 1998. Sin
embargo, este resultado oculta
una caída sufrida en 2005. En cualquier caso, aunque las
evoluciones son similares hasta 2002, la
recuperación de los segundos a partir de ese año es marcadamente
superior.
A diferencia de estas dos modalidades el personal “Contratado”,
que ya vimos es el de mayor
crecimiento en cuanto a la dotación de personal, presenta una
caída, entre 1998 y 2005, en su
remuneración real del orden del 50%. El crecimiento del salario
real, ocurrido recién a partir de
2004, sólo alcanzó para recuperar un 6%. Es remarcable la caída
durante la peor fase de la crisis
donde la remuneración real de este segmento se desploma un 40%.
Gráfico 8. Evolución del salario real por
Escalafón seleccionado. 1998,2000-2005.1998=100.
Fuente: Elaboración propia en base a Boletín Fiscal.
60
70
80
90
100
110
120
130
140
1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Científicos y Técnicos
Convencionado
Subtotal
Org. Reguladores
SINAPA
23
Si continuamos nuestro análisis a nivel de cada uno de los cuatro
agrupamientos escalafonarios
homogéneos vemos que la evolución del salario real promedio
muestra un crecimiento del
orden del 10% entre 1998 y 2005. Nuevamente la evolución al
interior es muy diversa.. Por un
lado, el personal “Convencionado” recibe en 2005 un salario real
un 30% superior al de 1998,
alcanzado por aumentos sucesivos desde 2003.
En segundo lugar, el personal “Científico y Técnico” y SINAPA
percibe un salario inferior al de
1998, a pesar de recibir aumentos desde 2003. En ambos casos la
diferencia ronda el 8%. Por
último, el personal de “Organismos reguladores” recibe un salario
un 30% inferior al de 1988.
Además, sólo en 2003 ha recibido aumentos superiores a la
inflación ya que desde ese año su
remuneración real se ha reducido marcadamente.
Un comentario adicional: el hecho de que los cuatro agrupamientos
escalafonarios muestren un
crecimiento del 10% en sus remuneraciones, mientras que el total
ha mantenido su situación de
1988, implica que el restante personal del PEN ha visto reducida
su capacidad de compra.
24
4. Una comparación preliminar de salarios del sector privado y del
sector público
Dada la carencia de datos comparables sobre remuneraciones en los
ámbitos público y privado,
se presenta aquí un ejercicio basado en la información provista
por la EPH. A continuación se
discuten las virtudes y limitaciones derivadas del uso de esta
alternativa. Entre las limitantes se
encuentra la asociada con la pertenencia a distintos niveles
estatales de los asalariados públicos
captados por la Encuesta.
4.1 Alcances y limitaciones del análisis de las remuneraciones de los
sectores público y privado.
Ante la carencia de información que proporcione una grilla de los
asalariados públicos y una
congruente del sector privado en este documento se utilizó
información proveniente de la
Encuesta Permanente de Hogares. Esta opción presenta algunas
ventajas y otras limitaciones.
Entre las ventajas se destaca el hecho de que constituye
ciertamente la única vía de producir
información que viabilice la comparación.
Las desventajas, sin embargo, no son pocas en términos del
objetivo del presente estudio. En
primer lugar la EPH no permite distinguir el nivel o la
jurisdicción de pertenencia del personal
que declara depender del ámbito estatal. Esto significa que quien
se identifica como personal
estatal puede serlo en niveles municipales o provinciales además
del de orden nacional.
Adicionalmente dada las restricciones en cuanto a validez
estadística es muy delicado distinguir
según ramas de actividad. Ambas cuestiones hacen que los datos que
se indican a continuación
no pueden asignarse abiertamente al universo de asalariados del
Poder Ejecutivo Nacional, esto
es, el subconjunto objeto de este estudio.
Dentro de estas limitaciones se procuró realizar un análisis
preliminar. Para ello se procedió a
“controlar” la duración de la jornada así como el nivel educativo
alcanzado por el personal. Se
ha considerado exclusivamente al personal asalariado y se lo
subdividió en los ámbitos público
y privado de pertenencia de las unidades en que se desempeñan.
Inicialmente debe destacarse que la EPH cubre aproximadamente la
mitad del personal estatal
estimado a partir tanto del censo de población como de la
combinación de los datos disponibles
del nivel nacional y provincial junto con estimaciones del nivel
municipal (véase nuevamente el
Cuadro 1).
En cambio los asalariados privados cubiertos por la Encuesta
(incluyendo el servicio doméstico)
representan un porcentaje sensiblemente mayor con un piso del 65%
y un máximo superior al
75%. Este último valor debe tomarse con cuidado pues se estima en
relación con los asalariados
captados por el Censo de 2001. Como ya se dijo antes esta fuente
está siendo evaluada en la
25
actualidad en cuanto a la calidad de la información sobre
ocupación y desocupación. En
cualquier caso, entonces, la cobertura de la EPH es superior en el
ámbito del sector privado.13
Más adelante se brinda información sobre las remuneraciones medias
y número de trabajadores,
conservando el período utilizado hasta aquí, para los años 1998 y
2000-2005, discriminando los
asalariados públicos y los privados. A su vez, se distingue a cada
uno de estos agrupamientos
según el número de horas trabajadas semanalmente (hasta 35 y más
que eso) y, dentro de cada
uno de estos según tres categorías de nivel educativo alcanzado.
Finalmente los trabajadores
privados son distinguidos entre los que cuentan con descuento
jubilatorio respecto de los
restantes (precarios). No se incluyen asalariados domésticos ni
beneficiarios de planes.
4.2 Comparación de las remuneraciones de los sectores público y
privado.
En ese marco puede observarse que el número de asalariados
privados –respecto de 1998- cae en
el agregado hasta 2002. Sin embargo, claramente, la reducción de
horas de trabajo se llevó a cabo
para todas las calificaciones ya que los empleos de jornada
completa se reducen mientras crecen
los de menos de 35 horas. En 2003 se recupera el número de
asalariados totales del sector
privado pero principalmente en los de jornada reducida. En 2004 y
2005 el crecimiento es
importante principalmente en los puestos de más de 35 horas
(Cuadro 9).
Cuadro 9. Evolución del número de asalariados
del Sector Privado y Público por Jornada y Nivel
Educativo. 1998-2005.
Jornada Nivel 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Educ. Priv Púb Priv Púb Priv Púb Priv Púb Priv
Púb Priv Púb Priv Púb
Inicial 100 100 121 86 103 57 111 73 184 86 144 91 142 105
Medio 100 100 115 107 113 90 114 107 163 118 163 129 167 133
Menor
a 35
horas Superior 100 100 105 106 106 101 114 112 139 153 176 177 172
175
Inicial 100 100 87 77 85 71 63 75 67 54 88 68 90 64
Medio 100 100 100 107 99 97 80 92 71 61 103 76 112 75
35
horas o
más Superior 100 100 103 94 105 102 94 95 72 56 113 74 119 80
Total 100 100 100 98 98 92 85 95 89 93 114 111
119 115
Fuente: Elaboración propia en base a EPH-INDEC.
Los asalariados públicos muestran una reducción en su cantidad
hacia 2001 mientras que, a
partir de 2002, crece su número. Nuevamente, las mayores caídas se
observan en el número de
empleados de jornada completa. El crecimiento en los cargos se
explica principalmente por
aquellos de menos de 35 horas de duración y, dentro de éstos, en
los de mayor calificación.
13 Una aclaración adicional. Las
referencias que aquí se hacen a la EPH corresponden a los datos resultado del
empalme “hacia atrás” de la EPH “continua” con la evolución de la
“puntual”. Para consultar la metodología
referirse a Lindenboim et al (2005).
26
En lo relativo a las remuneraciones (ver Cuadro 10) en los
trabajadores privados se evidencia un
permanente descenso de los promedios totales hasta 2002, su
salario nominal se reduce un 12%.
La mayor caída se observa entre los trabajadores a tiempo parcial con
calificaciones educativas
bajas y medias. Para los trabajadores de jornada completa, en
cambio, si bien la disparidad no es
tan pronunciada, se observa una mayor caída entre los asalariados
de menor calificación. En el
sector público la caída en esta etapa es menor y se concentra en
los asalariados más calificados
(los de jornada parcial de menor calificación elevan su salario un
25%).
En el período siguiente, que transcurre hasta 2005, la
recuperación de las remuneraciones en el
sector público comienza rápidamente pero en el sector privado se
acelera hacia el final por lo
que la recuperación es similar; superando el nivel de 1998 en un
8% y 6%, respectivamente. La
evolución por nivel educativo del sector privado muestra un
crecimiento superior en los
asalariados a tiempo parcial y, en general, de los de menor
calificación. En el sector público, en
cambio, crecen más las remuneraciones de los sectores más
calificados y a jornada completa.
En cuanto al contraste más directo, se observa que el diferencial
entre los promedios del sector
público respecto del privado aumenta desde el 23% en 1998 hasta un
39% en 2003 para luego
descender al 25% en 2005. Resulta de interés señalar, también, que
tal ventaja relativa se verifica
en todos los niveles educativos con independencia de que se trata
de trabajadores a tiempo
parcial o a tiempo completo, acentuadas en las calificaciones más
bajas. Finalmente debe
anotarse que el diferencial promedio entre la categoría más baja y
la media correspondiente es
sensiblemente mayor en el universo de los privados (117%) que
entre los asalariados estatales
(79%).
Cuadro 10. Evolución de las remuneraciones
nominales de asalariados del Sector Privado y Público por
Jornada y Nivel Educativo. 1998-2005.
Jornada Nivel 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Educ. Priv Púb Priv Púb Priv Púb Priv Púb Priv
Púb Priv Púb Priv Púb
Inicial 100 100 91 97 89 123 78 125 80 117 89 122 117 147
Medio 100 100 101 98 95 97 82 95 99 101 93 90 129 117
Menor
a 35
horas Superior 100 100 88 90 97 86 90 81 102 101 100 97 132 104
Inicial 100 100 92 100 87 102 82 99 93 115 97 103 113 122
Medio 100 100 97 100 94 95 90 91 95 106 93 102 106 120
35
horas o
más Superior 100 100 94 103 97 100 90 91 101 114 95 106 96 109
Total 100 100 94 99 94 100 88 91 89 101 93 97 106
108
Fuente: Elaboración propia en base a EPH-INDEC.
Si nos introducimos en un análisis más detallado, es decir,
discriminando el personal privado
según su fragilidad laboral observamos realidades más matizadas14. La
primera diferenciación
14 Para la distinción entre
protegido y precario se tomó como variable de corte la existencia o no de
descuento
jubilatorio.
27
importante es que el sector privado protegido, el que incluye a
los asalariados a los que se les
realizan descuentos jubilatorios, posee un nivel de salarios
superior al alcanzado por el sector
público para las ondas EPH analizadas.
Por su parte, el sector privado precario percibe, en promedio,
remuneraciones un 61% menores a
las de sus contrapartes protegidos y un 45% inferiores a las del
total del sector privado,
diferencias que tendieron a ampliarse durante la fase final de la
convertibilidad y se redujeron
en estos últimos años.
Las fluctuaciones salariales al interior de los subsectores, o sea
discriminadas por nivel
educativo, resultan en una reducción (entre 1998 y 2005) del
diferencial salarial. El subsector
precario presenta, además, una brecha mayor entre las
remuneraciones de los más calificados y
los menos.
El “control” de variables relevantes como la duración de la
jornada y el nivel educativo
alcanzado es probablemente factible de ser mejorado con otras
herramientas y, esencialmente
con fuentes de información apropiadas. Puede sin embargo
verificarse, con la validez derivada
de la información oficial provista por el INDEC, que las
remuneraciones públicas y privadas
protegidas –más allá del comportamiento a lo largo del período
estudiado- llegan a ser bastante
similares en 2005. Obviamente los privados precarios evidencian
una desventaja relativa notable
sobre los otros dos componentes, sin importar al subconjunto que
se refiera.
28
5. Conclusiones
Un rápido repaso del recorrido hecho a lo largo del documento
permite realizar la siguiente
enumeración.
• El cometido principal de este trabajo refiere a un
ámbito suficientemente complejo como
para desalentar cualquier intento de investigación: el análisis de
la evolución y
características del empleo público. Sin embargo, esta dificultad
–que acota el universo
susceptible de tratamiento pormenorizado- no debe impedir que se
investigue sobre esa
porción, para nada pequeña, del mercado de trabajo. Tal
complejidad del empleo público
general en todos sus niveles, se ve exacerbada por la diversidad y
no comparabilidad de
fuentes parciales al respecto. Tan es así que inclusive al
interior del Poder Ejecutivo
Nacional no se dispone de la información para todos los
escalafones. De tal manera, la
primera conclusión es que el abordaje del empleo público es aún
una asignatura
pendiente tanto desde el ámbito académico como de las propias
instancias políticas en
las diversas esferas jurisdiccionales que establece la
Constitución Nacional , es decir,
Nación, Provincias y Municipios.
• En segundo lugar, a pesar de la legislación que
protege la estabilidad del empleo
público, durante apenas siete años se han producido importantes
cambios. Claramente,
esto no implica que el personal “Permanente” haya dejado de ser
marcadamente
mayoritario pero el impresionante crecimiento de los “Contratados”
y uno menor del
“Transitorio” presenta a la aplicación de políticas un panorama
más complejo.
Asimismo, se han producido cambios a nivel de escalafones. Por un
lado ha crecido el
personal “Científico y Técnico” mientras que se han reducido en
términos absolutos los
demás, principalmente el de “Organismos reguladores”.
• En tercer lugar, cuando analizamos las características
educativas del personal del Poder
Ejecutivo observamos que existe una tendencia al incremento de la
escolaridad. Desde
1998, aunque con oscilaciones, se elevó la participación de los
egresados de niveles
terciarios y universitarios y ha caído –por lo tanto- la de los
niveles iniciales y
secundarios.
• En términos salariales, vemos que el poder adquisitivo
de los empleados públicos ha
permanecido inalterado entre 1998 y 2005 debido principalmente a
la estabilidad, entre
puntas, de la remuneración del personal “Permanente”. Sin embargo,
los únicos que han
percibido aumentos, del orden del 3%, fueron los “Transitorios”
mientras que los
contratados recibían, a fines de 2005, un salario equivalente a la
mitad del que tenían en
1998. Al analizar el salario real por escalafones vimos que es el
personal
“Convencionado” el único que recibe incrementos (cercanos al 30%)
mientras que los
demás sufren caída de diferente magnitud. Todo esto implica que en
materia salarial no
puede tratarse al empleo público de manera uniforme.
29
• Por último, al utilizar la EPH con propósitos
comparativos vimos que la evolución del
personal privado es, como era esperable, más oscilante que las
dotaciones públicas. Sin
embargo, con relación a los salarios aunque con oscilaciones ambos
universos –cada uno
en promedio- han evolucionado de manera similar.
Por encima de estas conclusiones creemos importante volver a
plantear la pregunta que al
principio del presente obviamos, ¿qué tipo de Estado y qué tipo de
personal para ejercer qué
roles en esa estructura son realmente necesarios? A su vez, los
problemas salariales y
ocupacionales deben resolverse buscando que, en un horizonte
cercano, el personal de la
administración vuelva a percibir que sus responsabilidades, sus
habilidades y capacidades
adquiridas y su acción efectiva sean componentes verdaderos de los
criterios con los que se
determina su remuneración.
Esto significa propender a la rejerarquización de las tareas y
funciones así como el
establecimiento de una pirámide salarial que deberá responder a
las pautas y parámetros que las
instancias de decisión determinen tomando en cuenta la valoración
social de las mismas.
En consonancia con lo precedente deberá establecerse, desde el
ámbito institucional que
corresponda, la ampliación de la base informativa existente hoy,
circunscripta a la valiosa
recopilación que realiza la Dirección Nacional de Ocupación y
Salarios del Sector Público en la
órbita del Ministerio de Economía. Esta tarea está viabilizada a
partir de la ejecución
presupuestaria y al pago de las remuneraciones del personal
dependiente de las distintas áreas
involucradas.
Este logro indudable debe ser el punto de partida de la necesaria
conformación de una base que
facilite la construcción de una estrategia dirigida a que el
personal al servicio del Estado se
sienta eficazmente involucrado y convocado a la tarea de
reconstruir y reorientar la acción
misma del Estado en su totalidad. Y si bien esta referencia alude
al nivel federal, va de suyo que,
con las complejidades implícitas, la tarea deberá abarcar todos
los niveles jurisdiccionales del
país. Y en ese esfuerzo no podrá faltar el aporte organizado de
los propios trabajadores.
30
6. Bibliografía y Fuentes
Bonifacio, J. (1986), “El empleo en la Administración Pública
Nacional entre 1958 y 1985.
Características generales”, Dirección general de Investigaciones,
INAP, Buenos Aires,
agosto.
Buchner, L. y M. Traverso (1995), “Salarios de la administración
pública nacional”, en Serie de
documentos de trabajo sobre salarios y ocupación del sector
público Nº 1, Secretaría de
Hacienda, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos,
Buenos Aires, agosto.
Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias de la
Secretaría de Hacienda del
Ministerio de Economía y Producción (www.mecon.gov.ar/hacienda/dir_coord.htm)
FIEL (1996), “La administración pública nacional, propuesta para
su reestructuración”, Buenos
Aires.
INAP (1999), “Principales normas y planes formulados por el estado
nacional en materia laboral
durante los años noventa”, Serie I: Desarrollo Institucional y
reforma del Estado,
Documento Nº 64, Buenos Aires.
INAP (1997), “Organización del estado y de la administración
pública nacional de la República
Argentina, 2da. versión”, Buenos Aires.
Lindenboim, J., J. M. Graña y D. Kennedy (2005), “Distribución
funcional del ingreso en
Argentina. Ayer y hoy”, Documento de trabajo N° 4; CEPED, IIE,
FCE, UBA, Junio.
Orlansky, D. (2000), “Reforma del estado y empleo público
innovaciones en las condiciones
laborales, Argentina 1989-1999”, en III Congreso Latinoamericano de
Sociología del
Trabajo, Buenos Aires, 17 al 20 de mayo.
Orlansky, D. (1997), “El estado en transición 1989-1995: El nuevo
estado empleador”, en Cantón,
D. y Jorrat, R. (comp),“La investigación social hoy”, Oficina de
publicaciones del CBC.
Orlansky, D. (1994), “Crisis y transformación del estado en la
Argentina (1960-1993)”, Revista
Ciclos, Año IV, Volumen IV, Nº 7, segundo semestre.
Orlansky, D. (1991), “El nuevo orden administrativo. Reforma del
estado y empleo público en
Argentina 1989-1991”, en “Reestructuración y regulación del
mercado de trabajo en
América Latina”, Serie de investigaciones Nº 98, Instituto
Internacional de Estudios
Laborales, OIT, Ginebra.
Oszlak, O. (2003), “El mito del estado mínimo: una década de
reforma estatal en Argentina”,
Desarrollo Económico Nº168, IDES, Vol. 42, Buenos Aires,
enero-marzo.
ProvInfo del Ministerio del Interior. (www.mininterior.gov.ar/provinfo/inicio.asp)
Secretaría de Hacienda, “Boletín Fiscal”, Ministerio de Ministerio
de Economía y Producción.
(www.mecon.gov.ar/onp/html/index.htm)
Sistema Integrado de Recursos Humanos de la Dirección Nacional de
Ocupación y Salarios de la
Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Producción
(www.mecon.gov.ar/hacienda/ocupacion/principal.htm)
Zeller, N. y Rivkin, A. (2003), “El empleo en la administración
pública: Estudio de la
distribución de cargos y de las características de sus
remuneraciones”, Serie I: Desarrollo
Institucional y Reforma del Estado, Documento Nº 69, INAP, Buenos
Aires.
No hay comentarios:
Publicar un comentario
Déjenos sus comentarios aqui.